总论：加快政府职能转变需要处理的几个重要关系
转变政府职能，是推动、落实中国行政管理体制各项主要改革的核心内容，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，是建设服务型政府、实现政企分开、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构等多项改革的重要内容或基础。但是，转变政府职能毕竟是中国全面社会转型的产物，毕竟是要在从传统社会向现代社会、从实行计划经济向建立社会主义市场经济体制转化的过程中，通过“自觉”的探索和努力来逐步实现的。也即，在西方典型国家，大规模的转变政府职能的问题是不存在的，它们的政府职责体系的演进，是在进入近代社会以后伴随着经济社会发展的进程近乎于“自然而然”地完成的。因此，转变政府职能不是一件或一系列容易完成的工作，而是一场牵涉方方面面实际利益和传统习惯的深刻改革，是中国政府发展的核心内容，时间拖得太久了不应当，对整体改革不利，但希冀于短时间内完成也不现实。
政府职能转变的提出，肇始于20世纪80年代初。30多年来，中国政治建设总体有了很大发展，但由于在政府发展上面临着现代化和后现代化的双重历史任务，经历着政治行政分离导向、管理主义导向、透明性与责任性导向和多元主体导向的四重改革要求，在过短的时间内对职能转变的界定与操作层面依然存在诸多认知局限，政府、市场、社会、个人之间的权责边界目前总体仍处于交织状态。在某种意义上，政府职能转变的实质就在于明确各方权责，切实处理好政府与各方的关系。这对于把转变政府职能与其他重要方面的改革有机结合起来，在避免走弯路错路的基础上加快改革进程，具有重要的意义。
一、处理好政府与市场的关系
转变政府职能，首先需要处理好政府与市场的关系，实现政府与市场的“双轮驱动”。到1995年前后，对政府部门与市场各自该干什么的问题，至少在如何处理政企关系的问题上，其框架性的内容实际上已经大体清楚了。
到现在仍没有解决好的主要课题是，如何在从中央到地方各个层次上具体推进、落实政府与市场两种配置资源和协调社会经济活动的制度安排之间的关系，如何具体而不只是“原则性地”厘清在政府与市场之间、政府部门与企业之间处于犬牙交错状态的各种问题。
改革开放以来，中国政府本着“以经济建设为中心”的理念，在政府与市场关系中始终扮演着主导者的角色，政府的作用无处不在。这种模式曾在经济发展过程中起到积极的作用，但市场的活跃性与政府管理体制的稳定性之间的矛盾也正逐步暴露出来，主要包括行政审批和行政审批的环节“双过多”、透明度低，政府单边主义现象普遍且服务意识差，“重投资、轻消费”导致需求不足、政府主导导致市场完备程度不足等。现阶段，中国政府应采取“双轮驱动”的方式，在更好地发挥政府作用的基础上，以加快行政审批改革为突破口，结合经济发展和社会进步的实际情况，保持与市场的良性互补关系，实现彼此的“进退有余”。
第一，政府对经济活动干预的“以退为进”。
目前我国的经济活动有很大一部分是通过政府的直接干预实现的，包括在经营性领域的投资、“全民”招商引资、以行政命令干预经营活动、政府主导土地等要素资源配置等。这种模式在市场经济不够完善的情况下能够有效促进经济发展，这也被一些国家的实践所验证。但是，随着我国市场体系的不断建立健全，市场机制的作用不断强化，政府与市场职能产生交叉重叠时，必然由于二者作用机制的不同而产生矛盾冲突，而此时，政府应当将市场能够发挥作用的部分交还给市场，即实现政府直接干预经济的职能“退出”，从而一方面充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，另一方面也可为市场的进一步发展完善提供条件。
然而，减少政府对经济的直接干预并不意味着削弱政府在经济发展中的作用。在很大程度上，政府全面履行职责的能力是以该国的经济和产业实力为基础和前提的。要做到这一点，离不开各级政府合理的经济调节行为，特别是中央政府科学的宏观调控，也离不开必要的市场监管。从现阶段我国经济发展的状况与市场的完备程度来看，减少政府对经济的直接干预将有利于发挥市场的作用，有利于政府促进市场体系的建设，有利于政府将更多的精力用于应对市场机制无法解决的部分，也即“以退为进”。
第二，政府宏观管理活动的“先进后退”。
在减少政府对经济的直接干预的同时，政府应当加强宏观管理。一是战略引导，即政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向，依靠产业政策引导和调控产业发展方向，调整产业目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调，即一方面通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落，克服高通货膨胀和高失业率；另一方面，针对我国实际，采取诸如转移支付等政策，支持和帮助欠发达地区经济发展，逐步缩小区域差距，依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平。三是合理保护，即通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力在激烈的市场竞争中实现本国利益的最大化；按国际惯例加大对生产者、消费者的保护，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。在这些方面，随着国家经济实力的壮大和市场体系的成熟，随着政府管理能力和调控水平的不断提升，随着民族企业和国民整体素质的实质性提高，政府的活动空间是可以有所缩小的。
第三，政府对市场监管职能的“持续加强”。
要持续加强政府对市场秩序、市场主体、市场行为和市场交易等的监管职能，否则就无法保障公平竞争的市场秩序。要完善社会主义市场经济体制，必须切实加强政府的市场监管、维持公平竞争的市场秩序的职能。对企业的监管，不能一味地为了发展经济而强调扶持和优惠措施，必须对企业社会责任的履行加强监管，特别是对其产品质量等的监管。对金融领域的监管也是如此道理。金融业的发展要为实体经济服务，金融自由是受限制的、有条件的。虽然政府要为金融领域的发展提供政策优惠等服务，创造宽松的市场环境，但政府必须同时加强对金融业的监管，这样才能保证金融业的健康发展，并与实体经济的发展相协调。
二、处理好纵向府际关系
转变政府职能，其次是要处理好政府与政府之间的关系，也称府际关系，特别是要处理好纵向府际关系，实现纵向政府间职责的科学合理配置。
由于所处层级与接触层面不同，政府纵向层级系统中的各级政府职责划分应呈现明显的分工导向，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。现在的一个突出问题是，中国政府在纵向上的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。
这种“职责同构”的政府纵向关系模式，理论上有助于贯彻上级部门的决策指令，但同时客观上形成了纵向政府间在事权划分上的混乱，阻碍了社会结构的进一步分化和整合，增加了政府运行成本，降低了政府信誉，易于形成政绩指挥体系，滋长官僚主义作风，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。政府职能在纵向上的配置，应该呈现出从宏观到微观的递减趋势。高层次政府的管理属于宏观管理，在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，政治性管理占主导地位；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大，为居民提供必要的公共服务。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题；环境卫生工作就应该由基层政府负责，开发区建设就应该由地级市负责，国防和外交就应该由中央政府负责。在这些问题上，要改变统治和管理思路，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行政府纵向间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。
政府纵向间财权与事权划分不匹配也是政府间关系中的突出问题。分税制在中央政府与省级政府之间划分了财权，却并没有对省级政府与省级以下各级地方政府之间的财权进行划分，也没有对各级政府的事权范围作出合理界定。当前，“资金向上流动，事权向下流动”的趋势很明显，“中央请客，地方埋单”和“上级请客，基层埋单”等现象广泛存在。在这方面，应创造条件，使府际关系逐渐由“命令—服从”的关系向伙伴型关系发展。这种伙伴型关系，是建立在纵向政府间共同利益的基础上的一种友好合作的工作关系，并不取代上下级政府间政治上的层次差别，更不会否定中央的政治权威，而只会使工作主体更加愉快，更具有政治文明的特征。
理顺纵向政府间关系，最根本的原则是打破“职责同构”，探讨纵向政府间职责的归位问题。这具体体现为，中央政府在某些重点领域仍需要适度集权，如银行系统、纪律检查系统、技术监督系统等；对香港、澳门特别行政区及少数民族自治区应适当给予政治性分权；在计划生育、环境保护、市政建设等具体政策的制定上给予适当的行政性分权。
我们建议：（1）党中央和国务院的重要报告、文件、领导同志讲话，在论及转变政府职能方面的问题的时候，要区分不同层次，至少区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出具体要求；对党校、行政学院的相关课程，也有必要区分不同情况做出差别性安排，简单的表态解决不了工作中的具体问题，对基层领导干部讲强化宏观调控的意义也不大。（2）切实转变政府职能，要有可操作的方案。政府职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清晰的“政府职责配置表”，并通过法律渠道逐步建立起中国特色的政府职责体系。（3）在法定的职责范围内，中央有必要在某些重要的“条条”上建立更多的垂直系统，以逐步建立起自己的执行系统，也即中央的决策应当主要依靠中央自己的执行系统来执行，部分职责可以委托给适当层次的政府代为执行：该由地方负责的事情，由地方自己去执行，上级负责监督。（4）加强对不同层次、不同类型的地方行政区域及其政府机构特性的认识，比如，市辖区是什么性质？市与县的实质性区别有哪些？市与镇的根本区别和内在联系分别是什么？研究清楚这些问题，有利于通过制度安排让它们更好地发挥各自的作用。（5）区分公共物品的全国性和地方性，明确提供各类公共物品的主体资格。把这些问题研究清楚了，对很多工作和制度的设计自然就会更科学一些。
三、处理好政府三大行为间的关系
转变政府职能，还需要处理好政府三大行为间的关系，实现统治行为隐性化、管理行为刚性化和服务行为扩大化的有机统一。处理好政府的统治、管理和服务三大行为的关系，使之成为协调统一的整体，政府在各个方面的职责才能全面落实到位，政府工作才能做到有实有虚，里表结合，张弛有度，才是一个发展全面的政治有机体。
在现代化阶段到来之前，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等重要因素的制约，古代国家的政府只能在水利、交通、度量衡等方面提供相当有限和非常简单的管理与服务。工业革命以来，生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对政权的强大压力，使得政府管理工作越来越复杂，政府越来越不得不倾向于改革。二战结束以来，公共服务才成为政府的主要职能，社会保障才成为政府最基本的职责，相应地，整个社会阶级阶层关系和社会生活的面貌也有了巨大改观。
社会主义国家应当具有发达的政府管理、公共服务保障体系，但受国际共产主义运动中“左”的思想的影响和客观经济社会条件的制约，苏联和改革开放前的中国，政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的确认和实践上的重视，统治行为孤军深入，甚至一度把政治等同于“阶级斗争”，乃至搞了一些年的“以阶级斗争为纲”。
我国改革开放的前20多年，由于面临着紧迫的经济建设任务和受到理论研究基础的限制，对全面履行政府职能问题的深入研究还很不够。这不只是一个纯理论问题。一直到最近还有同志在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府？国家归根到底是统治机器，为什么要把服务讲这么高？如果能够把国家本质、政府职能和政治行为这几个问题结合起来分析，就不难说明其中的差异。事实上，“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题，前者侧重于国家的性质和宗旨，后者侧重于政府职能和政府行为之间的协调。在社会主义条件下，通过建设服务型政府，能够更好地使人民政权体现出自己的宗旨。人民政府如果长期不能以公共服务为主要职能，就无法很好地满足人民的要求。坚持人民政府的社会主义性质与推进服务型政府建设事业在21世纪的结合，将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。
改革开放以来，政府的宗旨没有改变，但政府存在的社会经济与文化条件变化了，政府所履行的主要职责的“排列组合”关系，执政党和政府的政治行为方式就自然要发生相应的变化。“老革命”遇到“新问题”，就要有新的政治行为方式，乃至要有新的政治话语体系。在历史发展过程中，政府行为随着社会条件的改变而不断调整是客观趋势。在这方面，历史遗留下来的主要问题有：对统治、管理和服务三方面关系的认识不够清晰，尤其对统治活动隐性化这一重要问题关注不够，推行政治主张的各种方式过于直接，过于刚性，不善于迂回，习惯于给管理和服务贴上不必要的政治标签，习惯于“上纲上线”，习惯于所谓的“透过现象看本质”，往往人为造成政治工作的被动；对管理工作的刚性化这一问题有模糊认识，寄希望于通过扩大管理工作的弹性去平衡政治统治过于刚性所带来的内外压力，难免会导致在一些环节上出现宽严失当的现象；政府为社会提供公共服务的范围还不够大、水平还不高，在全国和省一级还缺乏必要的统筹，政府的治理（governance）意识还不够强，服务方式还较为单一。随着国家民主法治进程的加快、更加强调尊重和保护人权以及人民群众政治素质的普遍提高，也随着我国越来越深入地介入经济全球化的进程，越来越深入地融入国际社会化，政府的统治行为隐性化、管理行为严格有序和公共服务领域不断扩大的趋势都非常明显，人们更加注意国家和政府是“特殊的公共权力”，更加注意统治、管理和服务三大政治行为之间的协调、配合，也更加注意有效地实现强化管理与提升服务的有机统一。特别是构建和谐社会和提高国家治理能力、改进社会治理方式等重要思想的提出，都表明中国在国家政治建设方面日趋成熟，中国政府发展的内涵也日趋丰富。
四、处理好政府与社会的关系
在中国改革开放的过程中，人们逐步认识到转变政府职能还必须处理好政府与社会的关系，进而实现多元主体对社会的治理。对这一点的认识，要比对处理好政府与市场的关系来得晚些，但终究是来了。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式接纳“治理”的概念，是一个明显的标志。
与社会需求由低到高转变过程相适应的是社会需求的多样化。从一定意义上讲，社会结构由整齐划一走向社会成员属性多样化和社会利益格局多元化，其背后的深层含义是国家与社会关系模式的转变。我国改革开放前的计划经济时期，“全能政府”控制着各种社会资源，国家与社会关系呈“强政府弱社会”的“单边主义”的状态；西方国家在市场经济发展中长期主张“小政府”，限制政府干预，在某种程度上呈“弱政府强社会”的状态，两相对比而使人们对国家与社会关系的认知呈非此即彼、非强即弱的印象。如何认识这两种状态，在一定程度上制约着中国政府对职能转变课题一系列子课题的思考，显然，人们是有分歧的。好在人们在对各国实践的对比中，做出了一个趋向于正确的独立的历史性选择——避开关于政府与社会的大小强弱之争，一切从实际出发，一切从国情特别是国家的发展阶段出发，积极而适当地发挥政府和社会各自的作用。
“大政府”、“小政府”的概念主要是从政府规模和职责范围角度而言的，“强政府”、“弱政府”的概念则是从政府能力角度而言的。从政府规模控制和建设服务型政府的长期趋势看，公务员规模要保持整体格局稳定前提下的适度增长趋势。但是，这并不意味着中国政府要发展成为“大政府”、“强政府”。“大政府”不符合社会各界对政府的审美要求；中国政府已经是一个“强政府”，没有继续肯定和鼓励“强政府”的余地。但是，“小政府”确实不够用，“弱政府”显然完全不能适应中国的现实需要。因此，政府在总体的政策和宣传导向上，要避开非此即彼的“大”“小”“强”“弱”之争，因为这里的“大”“小”“强”“弱”都不是物理和数学概念，不是一方“大”或“强”，对应的一方就一定要“小”或“弱”。问题的核心是要强调在现有条件下，如何使中国有一个能够做到高质量运行并拥有较强管理能力的政府。基于此，在中国建设一个偏强一些的政府是一种比较务实的选择。
从较长时段来考察人类社会的历史进程，不难发现，政府与社会之间既存在对立的一面，又是互为条件、互相依存、彼此相长的，二者的这种一致性体现为，在某些历史时期或某些国家，政府和社会双方的作用是可能都发挥得比较显著，不存在“一方强另一方就一定要弱”，“一方大另一方就一定要小”的规律性现象，这种关系完全有可能是相互促进的、“共强”的。中国的人口多，生存空间大，发展纵深大、速度快，很多在其他国家不易实现的事情，在中国却可以做得到；当然，相反的现象也是有的。在中国的改革开放进入发展方式转型的深化阶段后，一方面，政府要以积极、灵活多样的方式发挥推进改革进程的作用，即有作为的政府需要继续；另一方面，社会利益分化和公民意识增强等因素也需要社会增强自主性，即使是从完善市场经济体制、推进政府职能转变的角度，也需要社会组织、企业等主体的成长和成熟，从而形成政府和社会都有积极作为的“双强”模式。
从政府的角度看，“双强”模式下政府职能转变的主攻方向是规范和效率，而不是简单的职责增减。具体来说，在发展转型时期，政府要以“十六字职能”（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务）方针为基础，在继续发挥好经济调节职能的同时，更加重视市场监管、社会管理和公共服务职能；注重提升和规范政府绩效，调整对地方政府和领导干部的绩效考核指标体系和考核方式；解放思想，加大对公民意识和社会组织的培育，制定“社会力量活动准则”，引导社会组织有序参与；提升综合应急管理能力，合理有效应对国内外重大突发事件。
需要特别提到的是，政府不仅要向企业开出“权力清单”，而且要敢于向公民开出“权力清单”乃至“负面清单”。转变政府职能，只对企业、只对社会组织，而不对个人，就是一句空话。政府职能、政府行为的一切变化，最后都要落实到公民。因此，今后对涉及公民私人生活的问题，要坚决明确划分公私两界的权力与权利边界，明确划分法律要求、纪律要求和道德要求的界限，划分清楚国家要求、政府要求、单位要求、自治组织要求的界限；要敢于提出有些事情是“政府不该管的”，有些是“政府不适合管的”，要尊重公民独立健康合法的私人生活空间，对一些非原则性的个人问题和一些从发展的角度看将来很可能“不是问题”的问题，坚决减少管制和限制；要坚决取缔刑讯逼供诱供。
从目前的情况看，当前中国的社会力量还较弱，达不到与政府共同构筑“双强”模式的总体要求。这首先需要各种社会因素充当意见表达和实现多样化利益诉求的重要载体，发挥社会整合功能，促进有序的社会参与；社会组织不能只积极参与、不做事情，各种社会力量都需要着力提升自身的能力和公信力，在促进经济增长和发展转型、社会管理和公共服务等方面有所作为，不能没干活儿先捞钱；社会力量要适度发挥制约和监督作用，以构建均衡的权力监督体系，为民主建设提供动力并奠定坚实的社会基础；每个人都要增强公共意识和责任意识，大型企事业单位等市场主体、社会主体要自觉、努力地履行社会责任。
能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济建设服务、政治体制改革是否取得实质性进展的关键性指标。在今后的一个时期内，政府应着力调整经济调节职能，强化市场监管职能，更加注重社会管理和公共服务职能。中国需要必要的社会分化，在一定程度上说，转变政府职能的过程，就是对过去那种交织在一起的林林总总的社会关系进行“去交织化”的过程——“转”是过程，“确”是目的；“分”是过程，“衡”是目的。正确处理政府与市场、社会的关系，以新的思路处理好纵向府际关系和三大政治行为之间的关系，有助于在全面深化改革的过程中进一步厘清政府职责，也有助于解决政府职能转变方面长期存在着的“不愿转”和“不会转”两种现象并存的问题，成就21世纪初建设服务型政府这一“历史压力下的历史性选择”。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院政治学系）