第三节 政府购买服务的实践动态

一、国际上开展购买公共服务的实践动态

公共服务改革是一个全球性的问题，创新公共服务管理已成为世界各国政府改革的一个核心内容，许多国家和地区的政府已经或正在以不同的方式开展公共服务改革。

从20世纪70年代末开始，英国在世界范围内率先开展了公共服务改革运动，积极探索政府职能的转变，重构政府与市场、政府与社会的关系，探索社会公平与效率的平衡关系，并取得了显著成效，对世界各国政府的公共服务改革起到了示范作用。对于公共服务的认知，则随着福利主义国家时代、撒切尔政府时代和布莱尔政府时代对政府职能的定位的发展而深化，其公共服务供给模式则经历了一个政府垄断供给—市场垄断供给—公私合作、政府购买、提倡竞争的过程。1979年英撒切尔政府提出以市场为导向，以经济和效率为目标，率先在公共部门中引入竞争机制，展开了公共服务市场化改革。20世纪90年代，英国政府在注重提高公共服务的效率的基础上，把提高公共服务质量和“顾客满意度”作为公共服务的出发点，为此，英国政府开展了“公民宪章”运动和“竞争求质量运动”，并推行“市场检验”的竞争方式。所谓“市场检验”是指对提供公共服务的供应商进行对比，从中挑选出花费资金得当、提供公共服务品质更优的供应商，以保证公共服务能够以最佳的方式得到供给，从而实现公共服务的高效率和低成本，保证能够为公民提供最优的公共服务。目前英国的政府购买服务主要采取公私合作模式，即政府以合约方式采购服务，私人部门或非营利性机构以投标方式参与竞争。政府可以充分利用私人部门或非营利性机构的管理技术优势，而私人部门或非营利性机构也可从中受益。

美国政府购买服务是美国社会福利改革的一个重要方面。早在1861年美国就通过一项联邦法案，规定超过一定金额的联邦政府采购，必须使用公开招标的程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作管理，以保证政府采购透明和有效，由此，政府采购部门及官员的行为得到了充分监督，这使得政府采购既能做到经济节省、控制成本，又能实现公共利益的最快增长。20世纪60年代，约翰逊总统提出的“同贫困的战争”、从农村到城市的移民潮、福利权利运动、老龄化趋势等因素使美国社会对社会福利项目的需求急增，财政负担沉重。为通过竞争机制提高公共服务质量并降低公共服务成本、减轻财政负担，美国开始了政府购买服务的探索，联邦政府和地方政府在诸如道路修建、监狱管理、图书馆运营、治安消防等领域都进行了政府购买服务。20世纪70年代中晚期，美国政府通过立法进一步促进和保护全社会的力量进入公共服务领域并展开公私竞争，政府购买服务制度在法律的保护下不断发展。目前，美国政府购买服务主要采取合同外包和公私合作两种模式。其中合同外包是指由政府部门决定所需提供的公共服务和物品，通过合同安排向非政府部门购买合乎要求的服务，并按照合同约定对非政府部门的工作绩效进行监督和评估，据此支付合理的费用；公私合作是指为充分发挥政府和非政府组织各自的比较优势，政府部门和非政府部门共同提供同一类公共服务，即在合同外包的同时，部分保留政府部门提供服务的能力，让公共部门成为竞争者之一，通过充分竞争提高公私部门各自的效率。

日本政府购买公共服务的实践始于20世纪80年代末、90年代初开始的政府规制改革，政府规制改革的一个重要内容是市场化试验，即“把一直由政府垄断的公共服务领域的一部分事业，通过政府和民间企业平等竞标的方式，委托给在成本和服务质量方面都具优势的中标者经营”的制度。从1996年开始，日本开始推行公共服务供给民营化，即当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就将其转移到民间机构中去。日本现行的政府购买模式主要是公共与私营部门竞争性招投标模式。日本通过试验先行，在不断修正完善法律法规和出台连续支持政策的情况下，政府和民间力量合力逐步推进，政府购买服务不断发展。

香港在第二次世界大战之后逐渐成为一个市场经济发达的国际化大社会。为了解决转型期出现的各种社会问题，香港逐步建立起了一套与其市场经济体制和经济社会发展水平相适应的专业社会工作体系，以提供各种旨在提高居民生活质量和解决社会问题的社会服务，进而深入到社会生活的各个层面。目前，香港政府购买服务的运作方式市场化，购买公共服务的范围很大，涵盖诸如青少年教育、老年服务、驻校社工服务、各类培训等，种类非常齐全，面向社会各个阶层和社会生活的各个方面，特别是社会的各类弱势群体。购买公共服务的经费给付方式采取政府定额拨款和招标式给付两种方式。香港政府主要通过前期协议和效果验收的方式对购买的公共服务进行监管，即在服务购买前明确社团的权利和义务，对社团提供的服务提出较为清晰的量化指标，在验收时根据社团提供的工作资料考核量化指标完成情况，对全年经费使用情况不具体过问。

发达国家和地区开展政府购买服务的实践为我国提供了宝贵的经验。具体总结如下。

第一，正确定位新的时代背景下政府、市场与社会的关系。

从英国、美国、日本等国政府购买服务的历程可以看到，各国政府采取政府购买服务的背景都是在传统公共服务管理体制下，政府供给公共服务效率低、质量差、成本高、公众不满意。其主要原因在于政府没有意识到自身的局限性，没有充分认识到市场与社会的作用，对一切大包大揽。因此，必须正确认识政府、市场与社会的关系，认识到在公共服务的供给上，要引入市场竞争机制，打破政府垄断，实现多元化的公共服务供给。而政府在此过程中需要规范市场秩序，加强市场监管，为市场作用的发挥、社会组织的发展提供良好的制度环境，从而实现“小政府、大社会”的行政目标。

第二，注重政府购买服务的法律法规和制度建设。

西方国家在推行政府购买服务市场化的过程中，都非常重视法律法规和制度建设的规范作用。美国政府针对政府购买服务中出现的合同承包方式，先后颁布了四部法律，用以规范和约束政府合同外包行为。英国自撒切尔政府推行政府购买服务以来，一直注重政府购买服务的立法和政策制定，出台了诸如1980年的《地方政府计划与土地法》、1985年的《运输法案》、1988年的《地方政府法案》、1991年的《竞争求质量》白皮书、1998年的《教育改革法案》、2005年的《信息自由法案》等对公共服务生产、供给过程中涉及的主体进行必要的规范和制约，以引导政府购买服务实践的有序进行，维护公平竞争的秩序，防止形成垄断，促进公共服务质量的提高和供给的公平性。日本的政府购买服务也是立法先行，即在启动购买公共服务改革之前，政府首先进行充分的科学法律论证，全面考虑到改革中可能遇到的问题及对策，然后起草法案，且各法案之间做到相互补充，如《关于通过竞争改革公共服务的法律》明确了政府购买服务的基本原则；《会计法》及相关法规规定了有关中央政府购买公共服务的程序；《地方自治法》及相关法规规定了与地方政府有关的购买公共服务程序，从而形成了关于政府购买服务的较为完备的法制框架。

第三，注重政府购买服务的程序规范。

为确保政府购买服务的顺利进行，各国都明确了购买公共服务的流程，在严格的采购程序约束下，保证政府购买服务系统高效、公平地运作。如美国政府规定，凡有意向政府部门提供服务的企业，应向有关部门提出申请、注册。政府部门对企业按照国家标准局所定标准审查有关项目、索要相关资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。日本首先出台政府购买服务制度，确立委托服务项目和标准、专业评估机构、问责与责任追究的执法机关等。其次，社会组织、企业、民间相关人士应有机会参与政府购买项目的论证、评估，表达利益诉求，政府则认真听取民间的反馈意见，并据此来修正政策。最后，各种社会组织和企业以适度竞争的方式获得提供公共服务的机会。

第四，注重绩效评估和责任。

绩效评估和监督是政府购买服务的重要组成部分，政府购买服务比较发达的国家都建立了比较完善的绩效评估与监督机制。如英国引进“地方公共服务协议”和“全面质量评估”强化价值评估，提高绩效评估的奖励力度和惩罚力度。中央和地方各政府部门每年都要发布“公共服务协议”，明确当年服务的目的、对象和业绩目标，以及谁为实现这些目标而负责。

二、我国政府购买服务的实践动态

政府购买服务作为一种新型的政府提供公共服务的方式，在我国虽然实践时间较短，但是发展非常迅速。我国政府购买服务大致可以划分为起步探索、全面试点、全国发展三个阶段。1995～2003年为起步探索阶段。当时我国政府购买服务的理论基础比较薄弱，法律法规尚不健全，只有一些发达的城市如上海、深圳进行了政府购买服务的尝试。2003～2010年为全面试点阶段。上海、北京、无锡、广东、浙江等各地方政府购买服务的探索不断增多，形式也多种多样，范围涉及教育、养老、扶贫服务、公共医疗卫生、残疾人服务、城市规划、社区发展、社区矫正、城市规划、环境保护、文化、政策咨询等诸多方面。2011年至今，进入全国发展阶段，不断走向成熟和稳定。我国从中央政府到地方政府，政府购买服务的法规、政策不断出台、完善。到2012年，大部分地方政府都出台了关于政府购买服务的实施办法或指导意见。2013年7月31日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，明确将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担；9月30日，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了我国政府购买服务的发展目标，并明确回答了“为何购买服务”、“谁能购买服务”、“购买哪些服务”以及资金管理和绩效评估等问题。2013年11月12日党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

（一）上海市政府购买服务状况

20世纪90年代以来，上海市积极探索创新公共财政投入的方式，改进社会服务提供形式，推动政府职能转变。1995年，上海浦东新区率先开始政府购买服务的探索，将一个新建小区的公建配套设施改建成为综合性的市民社区活动中心，由社会发展局、上海浦东新区社会发展基金会、基督教青年会三方合作完成建设，委托上海基督教青年会来管理。这一模式打破了以往仅依靠政府单方面投入和运作的机制，是我国政府向社会购买公共服务最早的探索。2000年上海卢湾区等六个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老试点。上海市民政局于2001年下发了《关于全面开展居家养老服务的意见》，有关部门出台了《居家养老服务补贴资金来源和使用方案》等补充规定。2004年，居家养老服务补贴经费正式纳入上海市政府财政预算，建立起与社区就业服务相联系的“政府购买服务”补贴制度。2005年，上海市政府办公厅又转发了市民政局等六部门《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，修订了居家养老服务的五项主要政策，包括扩大社区助老补贴范围、调整社区助老服务补贴、实行对居家养老补贴对象的分级评估等内容，推动了上海市居家养老服务的新一轮发展。2004年2月，在上海市政府主导下，成立了自强社会服务总社、新航社区服务总站和阳光社区青少年事务中心等三家民办非企业社团组织，通过政府购买服务，由这三家社会组织分别承担上海禁毒、社区矫正和社区青少年事务管理。上海市静安区卫生局在区政府的领导下，采取“政府购买服务、卫协搭建平台”的方式，为民营医疗机构的生存发展排忧解难。静安区卫生局每年列支8万元拨款，另外支付装修费、办公用品、课题项目经费给静安区卫生工作者协会，静安区卫协则在全面调查研究的基础上，搭建了政策法规培训、与政府部门沟通、为民营医院服务、到社区为民服务、组织各种沙龙五个平台，为地区民营医疗机构的生存与发展，提供了实实在在的服务。2006年，上海浦东新区有关部门安排近6000万元资金用于购买社会组织服务，8个政府部门和13个社会组织集中签订了购买服务合同，内容涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域。2007年100余家有资质的社会组织、中介机构承接了浦东新区30多个公共服务项目。

（二）广东省政府购买服务状况

广州市政府选择具有较好基础的社会保障、社会服务和社区管理等领域先行先试，创立了“政府购买社工服务”的机制，即由政府提供资金，交由NGO聘用专业社工来承担项目，支持社团自主运行，走专业化的路子。在实践中，广东省购买社会工作服务主要有两种形式，一是购买岗位，深圳、东莞等地政府出资向社会组织购买社工岗位，将社工派驻到社区、学校、医院、工艺服务类单位等，为某一特定群体提供服务；二是购买项目，由政府向社会组织购买某一区域范围内的居家养老、残障康复等单项服务，以合同的方式交由有资质的社会组织实施。

2004年广州市正式建立了大学生就业“政府购买服务”的新模式，公共财政每年安排一定数目的专项资金，对那些为高校毕业生就业提供公共服务的机构进行补贴。补贴项目包括高校毕业生人事档案接转和整理、赴外省举办招聘会、公共就业指导和就业签约、组织开展高校毕业生就业见习活动等七个方面。2008年年初，深圳市福田区按照“以事定费、购买公共服务”的供给模式，充分利用辖区丰富的律师服务资源，通过招投标向有资质的律师事务所购买公共服务，律师事务所再派遣法律专业人员进驻派出所人民调解室担任调解员，并经司法局考试后持证上岗，随时调解派出所民警接警后分流出来的民事矛盾纠纷案件，协助民警调解治安案件中民事赔偿的纠纷。2008年10月24日，深圳市福田区驻华富派出所人民调解室挂牌。2009年2月24日，广东省首家驻交警大队人民调解室又在福田交警大队成立，人民调解与治安调解联动机制全面运作。截至2009年5月底，福田辖区13个驻派出所人民调解室和1个驻交警大队人民调解室已调解矛盾纠纷3231宗，成功率高达97.2%。

2011年9月，广东省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，提出建立以政府购买服务为主要形式的财政支持社会工作发展机制；深圳、东莞、珠海、广州、顺德等地也先后出台有关文件，明确建立政府购买社工服务制度。2012年5月24日，广东省政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，明确提出要通过政府向社会组织购买服务的方式，把包括社工服务在内的社会公共服务与管理事项逐步转由社会组织承担。广州市制定了《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》和《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》；深圳市民政局制定了《政府购买社工服务合同》；珠海市民政局和市财政局联合出台了《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法》等。2009年至2012年，广东省用于购买服务的政府财政经费和福彩公益金达到111109万元，其中，在广州、深圳、东莞、佛山等市，公共财政预算已成为政府购买服务的主要渠道，东莞市率先将社会工作经费全部纳入财政预算范围。

（三）江苏省无锡市政府购买服务状况

江苏省无锡市政府购买服务实践的总体思路是，通过逐步建立和完善政府购买服务的新机制，形成政府主导、社会参与、群众受益的社会事业可持续发展新格局，以服务群众为重点，以群众满意为准则，充分调动社会力量，合理配置社会资源，切实降低行政成本，提高公共服务的专业化水平。2005年年底，无锡市率先在文化、旅游、水利等6个部门尝试政府购买服务，既提高了公共服务的质量，又使财政资金有所节约。2006年，该市财政部门起草了《关于政府购买服务的指导意见（试行）》，正式确定了2006年政府购买服务改革的试点项目，具体包括市政设施养护、环卫清扫保洁、污水处理、水资源监测、路灯设施维护、社会办养老机构、城区绿化养护、群众文化活动等11个项目。2007年5月，无锡市政府出台《无锡市市区居家养老服务补贴办法（试行）》，全面实施政府购买居家养老服务工作，凡无锡市区80周岁以上老人将获得由政府提供的每户每月360元的居家养老服务补助。定点居家养老服务机构按照事先签订的服务协议选派服务人员，为符合条件的老人提供服务，并向服务对象收取服务券。

（四）北京市政府购买服务状况

2010年以来，北京市民政局在全市组织开展了社会组织服务民生行动，在政府购买社会组织服务方面进行了有益的尝试和探索。北京市民政局成立了购买社会组织服务的领导小组、专家评审委员会、专家符合委员会，制定了《购买社会组织服务项目管理办法》，印发了《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》，明确了政府购买服务的内容、项目评审指标和评估标准，确定了购买方式和工作流程，规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节，形成了购买成本、资助补贴、全额购买和项目奖励四种政府购买服务方式以及项目申请、项目审核、项目公示、项目购买、项目监督和检查验收六大步骤。据不完全统计，2010年，市、区两级政府共投入7.88亿元用于购买社会组织服务，其中市民政局利用财政资金1500万元，购买了300项公益项目；2011年，市、区两级用于购买社会组织服务的资金超过8亿元。同时，北京市民政局探索建立了利用福彩资金购买社会服务的新型机制，2010～2011年，北京市安排福彩公益金400万元购买社会组织服务104项；2012年，北京市安排福彩公益金300万元用于购买社会组织公益服务项目。2013年，北京市计划安排8000万元市社会建设专项资金，向社会组织购买500个公共服务项目。

北京市中关村街道办事处不断探索政府购买服务新模式，于2006年至2008年先后成立了中关村企业联合会、中关村地区社会工作协会和中关村文化建设联合会三个社会组织。这三个社会组织通过承接中关村地区的政府购买服务，为中关村地区的企业、居民提供各类便捷的服务。2008年至2010年期间，中关村社工协会以保障和改善民生为目标开展的项目包括政府补贴的“义工在行动”服务项目、“公益大讲堂”项目、承接残联的“温馨家园”项目、承接社区事务管理科（民政）的“爱心超市”项目和承接公共事务管理科的“青少年主题教育”项目等。在组织公益活动和公益服务方面开展的项目包括公益拍卖会和义卖活动、“关爱之旅——手拉手”捐资助学夏令营活动、“霞光计划”系列公益活动、“爱心直通车”项目、将爱心家园和公益创业有机结合而开展的中关村地区公益创业园项目。在便民服务、完善社区基础建设方面开展的项目有社区便民菜站和老年饭桌、中关村西南片区社区服务站，助托服务、社区菜篮子工程、便民信息工程、社区教育培训工程等便民放心系列工程。中关村文化建设联合会成功开展的政府购买项目包括中关村地区大合唱比赛、“迎国庆欢乐大家唱”、中老年交谊舞大赛、社区文艺汇演等，为社区居民文艺生活与健康创造了良好的条件。中关村企业联合会承担的企业服务类项目包括“1+20”政策培训、亚健康托管、税务培训、劳动法规培训及为地区企业现场办公服务等；承接的政企沟通类项目包括地区先进企业表彰、联合执法行动等。其他项目还包括“关爱儿童、延续希望”爱心活动、餐饮协会“社区献爱心”主题活动及庆新中国建立六十周年文艺汇演等。

北京市宣武区牛街街道办事处以购买公共服务形式为辖区内百岁老人、在册的“三无”孤老、生活困难且新中国建立前入党的老党员、享受低保且生活不能自理的老人等六大类困难老人，提供每月100～300元不等的养老服务补贴。

（五）其他地区政府购买服务状况

济南市居家养老服务成立“社区居家养老服务站”，由居委会代管。社区居家养老服务内容主要包括生活照料、家政服务和精神慰藉三大类。政府为8个社区各发放了3万元“代币券”，由社区发给急需养老服务的困难老人每人每月100～200元，保障为其提供洗衣做饭、买菜购物、卫生保洁、看护聊天、陪医助浴等上门服务。济南市不断建立、完善社会工作岗位设置和社会工作人才配置机制，培育和发展了一批能够承载并促进社会工作发展的社会公益性民间组织，其积极推行“1+X（社工+义工）”社会工作模式，建立了社工、义工联动机制，打造了“泉城义工”品牌，营造了有利于社会工作发展的良好氛围，逐步形成了“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的社会工作发展新格局，并建立起一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。2004年5月，宁波市海曙区政府办公室颁发了《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》。从2005年3月起，宁波市海曙区在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”的养老服务模式。嘉兴市引入社会工作市场化理念，对党政主导，部门参与，“社区、社团、社工‘三社’”互动的扶持社会组织发展壮大，资助社会组织开展公益服务，促使公共服务多元化的供给模式进行了积极探索。截至2012年8月，嘉兴市建有民办专业社工服务机构21家、城乡社区专业社工服务机构117家。2010年到2012年，嘉兴市各级政府购买社会工作服务经费达1792万元，涵盖社区建设、妇女家庭、教育辅导等十多个领域，有近600名专兼职社工。

虽然国内的一些城市已经开展了政府购买服务的尝试，但政府购买服务对我国来说还是一项新鲜事物，政府、社会公众、企业、社会组织等对这一改革措施的研究、认识和实践都处于起步和探索阶段。我国政府购买服务还存在着诸如政策法规不健全、实施程序不规范、信息披露制度不完善、监督评估管理不够规范，以及问责制度缺失、政府购买服务主体上关系的不对等、政府对社会组织发展的配套支持资金不足、社会组织自身发展不完善等问题，我国政府购买服务的理论研究和实践工作都还需要进一步加强、改进和完善。