第二节 政府购买服务的研究动态

一、国外政府购买服务的研究动态

政府购买服务源于西方社会福利制度的改革。西方国家政府购买服务的实践从20世纪六十年代开始，至今已有四十多年的历程，它对公共管理领域产生了深刻的影响。西方国家公共服务供给实践所走过的历程基本可以概括为政府供给——政府失灵——市场供给——市场失灵——多元化供给。西方学界认为，“服务的选择是必要的，只依靠单一的服务提供者，不管是政府的机构还是私人的公司，都是危险的”，这就要求实现公共服务供给的多元化。多元化供给能够有效降低供给公共服务的成本，提高服务质量，并为公众提供更多可选择的公共服务，并实现“小政府、大社会”的目标。政府购买服务就是在这一过程中应运而生的，而这一过程也是公共管理理论发展创新的过程。从基础理论研究来看，政府购买服务主要涉及新公共管理理论、新公共服务理论、社会治理理论、社会非营利性组织发展和政府职能转变等理论。

（一）新公共管理理论

20世纪70年代，西方国家普遍出现了经济衰退。国家财政收入的减少和“福利国家”政策的推行使之遭遇了财政困难。同时，政府管理由于信息垄断、职能垄断、效率低下等问题导致了效率危机和信任危机。英美等国政府开始推行行政改革，新公共管理理论应运而生，成为公共服务改革的理论基础与价值导向，并引发了一场世界范围的“新公共管理”运动。新公共管理理论的一个重要内容就是研究如何调整政府与市场、社会的关系，它试图在经济领域、社会领域寻找政府干预和市场自我调节、社会自我发展的最佳结合点，并在发挥政府宏观管理作用的同时，充分利用社会力量提供公共服务，实现政府职能社会化，以弥补政府财力和公共服务能力的不足，有效地促进经济社会发展。

“新公共管理”是一种强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制，以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。新公共管理理论的基础包括公共选择理论、委托—代理理论、交易成本理论以及私营部门管理理论（即所谓管理主义）。公共选择理论认为，现代西方社会的种种矛盾和问题，与其说是市场失败，不如说是政府失败，该理论认为应将私人市场办法运用并扩大到公共服务的生产中去。管理主义倡导改革公共部门，主张公共部门要运用私营部门的管理方法和技术，即政府应适当地做事，提高公共服务的提供效率。

（二）新公共服务理论

新公共管理理论对改善公共管理作出了一定的贡献，但是其过度强调依靠市场机制的思想受到了质疑和批评。在对新公共管理理论进行批判的基础上，西方学界提出了新公共服务理论。美国著名公共行政学家登哈特提出“服务而不是掌舵”的公共管理理念，认为“政府的服务是协商、协调公民和社区团体的利益，是营建共同价值观；而掌舵则是充当催化剂来释放市场力量，政府中的责任系统强调的是提供既可以使顾客满意又能够以最有效益的方式产生预期效果的服务和功能”。迈克尔·麦金尼斯（2000）指出，应该区分公共服务的生产和提供，“提供是指征税和支出的决策，决定适当类型的公共服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。生产是指把投入转化成产出。作为一项公共服务之政治单位的组织不必一定生产该项服务”。萨瓦斯（2002）认为，“对许多公共服务而言，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该由集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”。从应用研究角度，西方学界开展了针对公共服务社会化与市场化的机制与方法研究，探索了多种公共服务市场化和社会化的方式，包括合同承包、政府出售、志愿服务和自我服务、政府间协议、特许经营和自由市场等。其中，公共服务的合同外包等方式被视为降低成本、提高公共服务水平和效率的有效手段，其也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式，“合同承包的合理实施将创造竞争并使其制度化，而这正是鼓励良好绩效的核心因素”。

（三）社会治理理论

治理理念产生于20世纪90年代，它代表着一种新的公共管理理念和模式，即多个主体对公共事务的共同参与。社会治理通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断，对社会管理过程和模式进行创新。该理论认为，治理主体不仅包括政府和其他公共机构，而且包括私人部门和公民社会组织。治理是一个上下互动的管理过程，治理主体通过建立合作、协商的伙伴关系，以确立和认同共同目标的方式对公共事务进行管理。

治理理论提出，公共管理成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者共同组成的公共行动体系，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调节目标，共同解决冲突，增进彼此利益。“多中心治理”理论主张下放社会管理的权力，如将该权力下放给地方政府和社会自治组织，建立包括公共部门管理与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理结构。该理论认为，与政府对社会的管理相比，社会其他主体在提供公共服务方面更具有针对性、创造性、花费少、见效快等特点。因此，可以把公共服务的生产和供给分开，由社会组织和市场力量来提供公共服务。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等。政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。

（四）社会组织理论

社会组织是“一个非政府且非商业性的组织，因此是一个独立的部门，且具有慈善及公共服务等特征”。由于研究角度的不同，西方学界对这一类社会组织的称谓包括第三部门（Third Sector）、非营利性组织（No-profit Organization, NPO）、非政府组织（No-government Organization, NGO）、私人志愿组织、独立部门、公民社会组织、公益团体、慈善组织等。早期学者定义的社会组织是一种非常宽泛的概念，它实际上涵盖了政府、企业和其他各种类型的组织。社会组织的概念最早由德国政治经济学家马克斯·韦伯（Max Weber）提出，他认为社会组织是以一种跨越时间和空间的、稳定的方式把人类的活动或他们所生产的物品协调在一起的手段。后来的功能主义学者认为，社会组织是追求同一目标成员相互协同以实现共同目标的社会群体，是人们为了减少经常性合作的不确定性或风险性做出的选择。Levitt（1973）认为，以前人们总是把社会组织一分为二，即将其分为公共部门和私营企业，从而忽略了大批处于政府和私营企业之间的社会组织，即“第三部门”，它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”，且不以营利为目的。Salamon （1995）提出“第三者政府理论”，指出社会组织的出现有其历史渊源，当代政府在公共服务输送上依赖非政府机构的事务繁多，而社会组织在公共服务上较为多元、创新与弹性的做法，容易取得民众的信赖。Evans和Shields（2000）提出第三部门提供广泛多样的有形以及无形的公共物品，包括服装、住所、食品、培训、医疗等有形的公共物品，以及大量的咨询、支持等无形的公共物品等。但社会组织并非仅仅扮演市场失灵或政府失灵下的补偿角色，它还有着更为积极的功能与使命，即在公共服务供给中，政府扮演资源提供者与服务监督者的角色，相关的执行事项则委托社会组织执行，两者之间形成紧密的“协作关系”。

（五）政府职能理论

随着社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，而政府自身财力与能力的限制，决定了社会公共需求的不断增加与政府有限的公共服务供给能力之间存在巨大矛盾。政府的功能是随着时代的发展而不断变动的。在信息时代，市场在不断地变化，政府也需要做出相应的调整，变换自己的定位，进行政府理念的再造和创新，以更好地满足人民群众的多元化公共服务需求。

按照经济学原理，在市场经济体制下，政府属于非营利性组织，非营利性组织与营利性组织之间最显著的差别是成本效率的差异。营利性组织具有追求成本最小化的自身动力或良性机制。而非营利性组织本身不追求利润最大化，同时也就丧失了追求成本最小化的内在动力，所以非营利性组织不可避免地会有成本不断升高而效率下降的弊端。斯蒂格利茨认为，政府可以利用市场机制推动公共服务市场化，即将竞争机制引入政府公共服务的一些业务领域，实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。市场化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排转变。与此同时，政府还可以利用社会力量推行公共服务的社会化，即将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给企业、市场、专业机构和社会组织，使其成为公共物品及服务的提供者，并为提供相同的公共物品和服务展开竞争；政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，由此提高公共服务的供给效率，满足社会对公共服务的多元化需求。

二、国内政府购买服务的研究动态

从20世纪90年代开始，伴随着政府购买服务实践的逐步开展，国内学者对于政府购买服务的研究也逐步增多。根据研究的重点，国内文献大致可以分为以下几类。

（一）政府购买服务的内涵和性质

从关于政府购买服务的概念界定，李慷（2001）较早地指出，政府购买服务是政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构进行直接购买而实现政府财政效力最大化的行为。

虞维华（2006）认为政府购买服务是政府与营利性组织、非营利性组织或其他政府部门签订契约，政府作为委托者界定所购买公共服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务的行为。

吴红萱和江大纬（2006）、张文礼和吴光芸（2007）、顾平安（2008）、黄元宰和梅华（2008）认为，政府购买服务是指政府将原来由自己直接承办的，为社会发展和居民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的行为，是一种“政府承担、定向（项）委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务方式。

贾西津（2008）和贾西津等（2009）认为，政府购买服务本质上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定公共服务目标，不由自己使用财政资金运作实现，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利性组织或营利性组织等其他主体来实现，而政府予以相应的资金支持与资源监管。即政府提供资金，社会组织承包服务，双方签立合同，实现特定的公共服务目标的机制。其本质上是公共服务的契约化提供模式，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方。按照购买类型，购买可以分为核心合作或长期合作、短期项目支持两种。前者指支持基础服务的核心资助和长期资助（合同内容一般较有持续性，每年更新合同，更新主要体现在合同周期的变化上），后者是一件具体事项的合作，或者某些特定的项目。

邵健（2010）认为政府购买服务指政府为了履行服务社会公众的职责，通过财政手段向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务。

尽管具体的概念陈述并不一致，但学者们对于政府购买服务的定义包含着一些基本的要素，即政府购买服务的主体、客体和方式，也就是购买公共服务的委托主体是政府，受托主体是营利性、非营利性组织或其他社会组织，具体形式表现为一种通过政府财政支付全部或部分费用的契约化“购买”行为，购买的客体或对象是公共服务。

国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）指出，政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织；承接政府购买服务的主体则包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

综合以上研究，本书所指的政府购买服务，是指政府通过发挥市场机制的作用，将原来由自己直接为社会发展和居民生活提供的一部分公共服务事项，通过“购买”服务的方式交由具备资质、条件的社会组织（包括从事社会公共服务的非营利性部门和社会服务组织等）提供，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付其服务费用的一种公共服务供给机制。这是一种“政府承担、定向（项）委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府公共服务提供方式。

（二）政府购买服务的范围

政府购买服务并不是指政府对所有的公共服务都可以进行购买。关于政府购买服务的内容或范围，陈锦梅等（2010）从广义角度进行了总结，他们认为政府购买服务的范围主要包括劳动就业类服务、工程建设类服务、公共安全类服务、社会事业类服务、社会保障类服务以及环境保护类服务。贾西津等（2009）认为，政府购买服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。王浦劬和萨拉蒙等（2010）认为政府购买服务的内容集中在社区服务、行业性服务、行政事务与管理类服务这四类上。

瞿振雄（2010）则比较具体地说明了可以进行购买的公共服务范围，如职业教育和特殊教育、公共卫生和农村医疗卫生服务、养老服务、残疾人服务和社区发展等方面的公共服务。

国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）（以下简称《指导意见》）提出的购买内容包括基本公共服务和非基本公共服务，考虑到我国仍处于经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，政府提供服务的内容和社会力量承接服务的能力也在不断调整变化之中；同时，我国区域间发展很不平衡，各地需求及社会力量承接服务的能力不尽相同，《指导意见》并没有明确全国统一的购买服务项目范围，而是做了原则性的规定，即适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域和非基本公共服务。此外，为了防止向社会力量购买有些明显不属于政府职能范围、或只能由政府直接提供的服务项目，《指导意见》还对购买内容明确提出了禁止性要求。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预……政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，凡属事务性管理服务，原则上都要……向社会购买。

（三）政府购买服务的方式

王浦劬和萨拉蒙等（2010）认为政府购买服务的方式主要有合同制、直接资助制和项目申请制这三种。苏明等（2010）认为政府购买服务有两种方式，一种是独立性购买，另一种是非独立性购买，对两者的选择取决于社会组织与政府的依赖关系。贾西津等（2009）认为政府购买服务的核心是建立契约式服务提供模式，它要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性，社会组织独立决策、独立运作、承担责任，政府依据合同进行管理，对绩效进行独立的评估，而公开竞标是最典型的模式。王名和乐园（2008）以上海、北京等地政府向民间组织购买公共服务为例进行分析，提出要保持民间组织在服务购买中的独立性，并建立公开的竞争程序机制。

陈锦梅等（2010）将购买方式具体概括为六种，即政府直接购买企业产品、签约外包、特许经营、政府政策扶持和适当补贴、公共服务民营化、政府直接采购。

国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）指出，要按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务的机制，及时、充分地向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。购买主体要按照合同管理要求，与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等，按照合同要求支付资金。承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

（四）政府购买服务的评价

曾永和（2007）认为政府购买民间组织服务既为民间组织开辟了稳定的经济来源和发挥作用的空间，促进了民间组织的健康成长，又减轻了政府负担的社会风险，促进了政府职能转变和行政体制改革，提高了公共服务的质量和水平，改善了城市治理结构，有利于社会和谐，而对于这一点社会各界正在不断达成共识。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）指出，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。但顾平安（2008）认为，从实践来看，政府购买服务存在“合同草拟的技术性问题、合同监督的高额交易成本问题、合同签订阶段的政治腐败问题”等公共服务合同制管理的问题。王名和乐园（2008）基于案例分析认为存在“政府系统与非政府组织之间的合作基础薄弱、民间组织需要培养社会大众的信任、购买协议对政府的约束力不强”等问题。楚辞（2007）则认为存在既得利益者的阻碍导致政府购买服务动力不足、在一段时期内存在探索成本、需要更加完善的监督和质量保障等问题。贾西津等（2009）进行了系统分析，认为我国政府购买服务，在制度上，未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障；在数量上，购买的资金规模小，购买领域有局限，购买对象范围狭窄；在购买模式上，独立竞争性购买有待加强；在程序上，欠缺规范流程，资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则，以内部监督为主；在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导、低成本购买、以职权介入的问题；在政策协调上，缺少相应的配套政策与政府部门之间的协调，存在政府各部门目标与资金交叉，政策一刀切，组织发展缺少配套的支持资金，非营利性组织缺乏相应的法律保障等问题。

（五）促进政府购买服务发展的对策

楚辞（2007）提出要“明确政府采购尤其是政府采购公共服务与公共财政的关系，切实转变政府管理方式；拓宽政府采购公共服务融资渠道；大力发展和培育非政府组织”。王名和乐园（2008）建议政府部门要加强对民间组织的信任，民间组织要加强自身能力建设，要完善相关法律制度，“建立起政府部门和民间组织的契约关系，而不是行政关系”。顾平安（2008）认为应“将公共服务合同制管理纳入行政管理总体改革框架；建立决策、执行、监督相互分离、相互制约的管理体制”。贾西津等（2009）提出了将公共服务购买纳入政府采购范围，在《政府采购法》实施细则中细化公共服务购买规则，健全公开、透明、规范的公共服务购买流程，发展多元化购买机制，建立多元专业监督机制，保障公共财政合法支出，立足地方实践，在建立契约、引入竞争、改善程序等不同层次上推进公共服务购买模式以及促进非营利性组织发育，为其参与购买创造政策环境等政策建议。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）指出，各地要按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务的机制，及时、充分地向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程；购买主体要加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收，承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。同时，该文件还提出政府向社会力量购买服务所需资金应按照预算管理要求列入财政预算，严格管理，确保公开、透明、规范、有效，要建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价并将评价结果向社会公布，作为以后年度政府购买服务的重要参考依据。另外该文件还就加强组织领导、健全工作机制、严格监督管理、加强宣传引导等方面提出了推进政府购买服务的政策指引。

就目前国内对政府购买服务的研究来看，其或者侧重于宏观理论与一般规律的评论与总结，或者侧重于某些单一领域的案例分析。基于我国的具体实践情况，理论与实践相结合进行的系统的研究还相对缺乏，对这一领域的研究与现阶段我国政府购买服务的实践发展相比显得比较滞后，对政府购买服务的研究内容还有待拓展。