第一章 导论

第一节 研究目的与意义

政府购买服务（Government Procurement Services）是20世纪60年代西方发达国家社会福利制度改革和公共管理制度改革的产物，至今已有40多年的发展历程。它指政府将原来由自己直接承办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务等方式交由有资质的社会组织（包括从事社会公共服务的非营利性部门和社会服务组织以及私营企业等）来承接，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定向（项）委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。

改革开放以来，伴随着经济转轨和社会转型，我国经济社会得到了快速、全面的发展，社会公众对公共服务的需求日益增长并趋向多样化，这催生了新的社会公共服务领域。传统的单靠政府力量的公共服务供给模式与社会公众日益增长的对公共服务数量和质量的需求之间的矛盾越来越突出，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等问题，在这种情况下，政府购买服务就成为提高公共服务水平的切实可行的途径。

一、研究的目的

党的十六届六中全会提出，完善社会管理，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，政府推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务，发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。党的十七大进一步强调，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动；要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；要加快行政管理体制改革，建设服务型政府并重视社会组织建设和管理。为此，需着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；要健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务；还要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，并降低行政成本。

2010年3月5日，温家宝同志在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所做的政府工作报告中提出，要努力建设人民满意的服务型政府，并着重指出，目前政府工作与人民的期望还有较大差距。职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱。因此，要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务；要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理；加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。

2011年3月5日，温家宝同志在第十一届全国人民代表大会第四次会议所做的政府工作报告中提出，“十二五”时期的主要目标和任务之一是创新社会管理体制机制，加强社会管理法律、体制、能力建设。为此，各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，要加强和创新社会管理，强化政府社会管理职能，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局，需以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源。

胡锦涛同志在十八大报告中指出，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，加强和创新社会管理……改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。胡锦涛同志的讲话，指出了加快服务型政府建设的路径，即一是要完善政府的宏观管理职能，积极发挥政府对市场的引导和规范作用；二是要做好政府职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来；三是要进一步健全政府的社会管理和服务职能，弥补市场本身存在的不足，为市场经济发展营造良好环境。

党的十八大强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式。新一届政府对进一步转变政府职能、改善公共服务做出了重大部署，明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。

2012年12月1日，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》（国发〔2012〕62号），提出要建立健全政府购买服务机制，增加政府采购服务产品的类别和数量。

2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议内容之一是研究如何推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。会议明确，可以将适合市场化方式提供的公共服务事项，通过委托、承包、采购等方式交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

2013年9月30日，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确指出政府向社会力量购买服务的目标任务是：“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务的制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

2013年11月12日，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，因此，要积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。从加快完善现代市场体系来说，要完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。从转变政府职能方面来说，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，在这一过程中，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。

公共服务改革是一个全球性的问题，创新公共服务管理已成为现代国家政府改革的核心内容。在许多国家和地区，如英国、美国、日本以及我国香港等，政府购买服务体系已经比较成熟。与之相比较，改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，一些地区已经在养老、就业、社区公共卫生等专业领域开展了政府购买服务的尝试，在政策指导、经费保障、工作机制等方面取得了一些经验和成效，使得公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。但总的说来，政府购买服务在我国还处于起步和探索阶段，政府购买服务体系还不够完善，还存在各种各样的问题，如购买内容有限，购买流程不规范，缺乏有效的评估和监督，社会组织发展不成熟等。相对政府购买服务的实践来说，系统的理论研究还比较滞后。本书对我国政府购买服务这一新型政府公共服务供给模式进行了研究，对国内外前期研究成果进行了梳理，总结了国内外实践经验，分析了我国政府购买服务目前存在的问题，明确了我国政府购买服务的内容和机构选择，试图构建一个完善的政府购买服务的管理和评估体系，以期为我国政府购买服务的理论研究和实践运行提供参考。

二、研究的意义

政府通过购买公共服务，引入市场竞争机制，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，拓展了公共服务的领域，丰富了公共服务的内容，降低了公共服务的成本，提高了公共服务的质量。从现阶段我国经济社会发展的需要出发，推进我国政府购买服务进程，深化社会领域改革，加快政府职能转变，整合利用社会资源，提高公共服务水平和效率，增强公众参与意识，激发经济社会活力，落实执政为民理念，建立与完善政府购买服务供给机制、实现公共服务均等化是保障和改善民生，加快推进和谐社会建设的重要途径。因此，对政府购买服务中涉及的一系列关键问题进行深入系统地研究，具有重要的理论价值和现实意义。

从理论意义来说，现代政府的实质是公共服务型政府。政府职能的公共性和有限性决定了政府职能的根本内容是公共服务。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，政府购买服务已经成为政府公共管理的新的变革方向。在20世纪末，我国一些城市在借鉴发达国家成功经验的基础上，结合自身情况开始进行新型的公共服务供给模式的探索和创新，但是由于缺乏理论的指导，虽然取得了一定的成效，但是其实践有一定的盲目性。深入研究政府购买服务的内涵，有利于丰富和完善我国公共管理和公共服务理论体系，有利于为政府购买服务的实践、进一步深化我国服务型政府的建设提供更多的理论依据。

从现实意义来说，政府购买服务，是推动政府职能转变、深化社会领域改革、推进政事、政社分开的必然要求，是我国行政管理理念和模式的创新与建设服务型政府的必然要求，是进一步提供更多更好的服务，惠及人民群众的重大措施。政府购买服务的推行和实施，有利于促进政府从统包统揽的“全能型政府”转向政社职能分离、政府职责更加明晰的“服务型”政府；有利于满足居民对日益增长的公共服务的数量和质量的多样化需求，实现社会服务专业化以及基本公共服务均等化，进一步提高居民生活水平；有利于降低公共服务成本，提高公共服务效率；有利于加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求；有利于维护社会公平和社会秩序的稳定；有利于推动社会组织的健康发展。

（一）加快政府职能的转变

政府购买服务是转变政府职能、建设服务型政府的现实需要。政府购买服务产生于政府职能转变的过程中，其发展与完善又加速了政府职能转变。在我国计划经济时代，政府依靠行政体系或其延伸机构——企事业单位承担着各种公共服务的供给。推进政府购买服务，实行政企分开、政事分开，把政府部分职能剥离出来交由社会承担，将政府管不好、管不了的事情交给企业、市场、专业机构和社会组织去做，将政府的公共服务的“提供者”与“生产者”身份相分离，从原来的公共服务提供者转换为公共服务的出资者和监控者，这有利于改变计划经济体制下形成的全能政府思想，改变社会事务不分巨细均由政府包揽的做法，有利于发挥企业、市场、专业机构和社会组织在资源配置中的作用，实现政府与市场的分工合作，形成公共服务的有效供给机制，公正、透明、高效地为社会公众提供优质公共服务，有利于加速政府向政社分离、“有所为、有所不为”的“服务型”政府的转变。

（二）拓展公共服务供给领域，满足居民对公共服务的多样化需求

随着经济社会的发展，居民对公共服务的数量需求尤其是公共服务质量的要求日益多样化和具体化。公共服务需求的变化给传统的公共服务供给模式带来了巨大的冲击，公共服务供给与人民群众日益增长的需要之间的矛盾越来越突出。如果公共服务全部都由政府来提供，服务的广度与服务质量必然会受到限制。采取政府购买服务的供给模式，将部分公共服务事项交由企业、市场、专业机构和社会组织进行生产，发挥它们多样性、灵活性、创新性的优点，为社会公众提供政府不愿、不便或不能提供的公共服务，使投资方式更加多元化、服务主体公众化、运营模式和服务内容更加多样化，不断提高公共服务供给质量，从而可以更好地满足社会各类群体对公共服务供给多元化、专业化的要求。

（三）降低公共服务成本，提高公共服务效率

在传统的公共服务供给模式中，政府几乎包揽了所有的社会公共服务。在这种模式下，政府不会因为效益低下而倒闭或降低其工作人员的收入；工作人员没有压力，缺乏为服务对象谋利益的动力，这必然会降低公共服务的质量和效率，增加公共服务的成本。扬弃传统的公共服务供给模式，通过政府购买服务引入竞争性的安排，避免政府垄断公共服务供给而造成调控失灵，以公共服务的提供者、生产者和消费者之间的契约安排实现公共服务制度从行政范式向契约范式转换，可以有效降低成本，提高公共财政资金的使用效率，而且也解决了政府垄断供给所造成的问题。企业、市场、专业机构和社会组织在激烈的竞争中获得公共服务的生产权或供给权，有着较强的创新动力。和政府自身生产公共服务相比，通过企业、市场、专业机构和社会组织提供专业化服务，有利于提高公共服务的质量，提高管理效率和服务生产效率，有利于其为社会和居民提供更高效、更优质的公共服务。

（四）加快服务业发展，引导有效需求

目前我国正处于经济转型的关键时期，加快发展服务业是推进经济结构调整、产业结构优化升级的重大任务，是扩大就业、满足居民日益增长的物质文化生活需要的内在要求。政府购买服务，就是通过发挥市场机制的作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。促进行政机关和事业单位等公共机构购买社会服务，采取有效措施积极稳妥地推进公共服务外包，有利于加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求。

（五）维护社会公平和社会秩序的稳定

保障下岗失业人员、老年困难群体、大病重病困难人员及他们的家属等弱势群体的生活需要，不仅关系到社会公平和社会整体生活质量的提高，也直接关系到建立服务型政府，实现政府职能转变的成功。政府购买公共服务，通过财政资金的指向，能够使公共服务更多向城市的弱势群体倾斜，向社会矛盾集中的领域倾斜。如通过推行再就业扶持、居家养老、孤残儿童家庭寄养、大病重病护理、困难老人机构养老等多项服务，能够帮助在经济社会发展中处于弱势地位的群体，有利于积极推动社会焦点问题的解决，从而真正实现公共服务供给对象的普及化、平等化、均衡化，实现建设服务型政府的最终目标。

（六）推动社会组织的健康发展

政府购买服务的内涵就是将原先政府所承担的部分提供社会服务的工作通过购买的方式由社会组织或市场来完成。社会组织是政府购买服务的主要受托者之一。政府主要负责出资、管理和监督，并为社会组织提供发展的空间、资金和政策引导。政府根据宏观经济发展的实际和社会管理的现状，确定要购买的服务项目，对社会组织的发展方向进行引导。社会组织一方面可以通过投标竞争的形式取得政府购买服务的项目；另一方面，也可以设计出符合社会和居民需要的服务项目，向政府申请相应的扶持和帮助。政府按照严格的程序对社会组织自己设计的服务项目进行审核和筛选，确保服务项目真正满足居民的需要；政府可通过建立有效的运行机制对社会组织的服务过程进行监督，以保证资金得到有效的利用；政府可通过对社会组织提供的服务效果进行评价，帮助社会组织发现不足，不断提高服务质量和服务水平，且在这一过程中，政府为社会组织的发展提供场地、人员、设备等支持，使其实现良性发展。