第一节 政府职能转变与政府购买服务的关系
政府购买服务产生于政府职能转变的过程中，其发展与完善又加速了政府职能的转变。推进政府购买服务，把政府部分职能剥离出来交由社会承担，将政府管不好、管不了的事情交给企业、市场、专业机构和社会组织去做，使政府公共服务的“提供者”身份与“生产者”身份相分离，使政府从原来的公共服务提供者转变为公共服务的出资者和监控者，这有利于改变计划经济体制下形成的全能政府思想，有助于改变社会事务均由政府包揽的做法，有助于发挥企业、市场、专业机构和社会组织的力量在资源配置中的作用，有助于政府与市场和社会组织分工合作，形成公共服务的有效供给机制，公正、透明、高效地为社会公众提供优质公共服务，有利于加速政府向政社分离、“有所为、有所不为”的“服务型”政府转变。
一、政府职能转变的内涵
（一）政府职能
政府职能是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能，即政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中履行的职责及所起的作用，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。
从政府管理的领域出发，政府职能可以划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。具体来讲，政府的政治职能主要体现在政府作为政治秩序和社会秩序的维持者、社会发展的决策者和公共政策的制定者、社会利益的调节者以及政治一体化的工具等方面，其核心作用是巩固国家政权；政府的经济职能主要体现在对市场的培育作用、对经济活动的调节和干预作用以及经济活动的协调者和仲裁人作用等，其核心是处理政府与市场的关系；政府的文化职能体现在对社会意识形态的倡导以及对社会科技、文化、教育等领域公共政策的制定，其核心是满足人民群众日益增长的文化需要；政府的社会职能主要体现在建立关于社会保障的法律制度，建立完备的社会福利和社会保障体系，其核心是提高公民的生活品质和满意度。
（二）政府职能的转变
政府职能是一个历史性的范畴，在不同的历史时期，在经济发展的不同阶段，政府职能的具体体现也有所不同。所谓政府职能转变，是指在一定时期内，政府根据国家和经济社会发展的需要，对其职责和功能的内容、重点、强度和实现方式进行相应的转换、变化和发展。根据市场经济发展的历史，政府职能经历了三次重大演变。
第一次转变发生在市场经济取代自然经济时期。政府职能由自然经济时期“御外”、“安内”、维持国家统治，逐渐向公共服务领域扩展，但规模十分有限。政府奉行经济不干预政策，政府职能范围很小。
第二次转变发生在自由竞争市场经济向垄断市场经济过渡时期。人们逐渐认识到纯粹的市场经济存在着诸多缺陷，如价格的不稳定、不能有效提供公共物品等。于是，在混合公共物品领域和某些具有“外部性”的私人产品领域，政府开始干预经济与社会生活，提供社会保障、环境保护、经济管制、建设公共工程、城市基础设施、交通能源设施等公共物品和公共服务，主动弥补市场失灵的不足。政府职能不断扩展，这使政府对社会经济运行的干预不断增强，其结果是福利国家的建立。
第三次转变发生在20世纪80年代初。20世纪70～80年代，西方国家普遍出现了经济衰退，国家财政收入的减少和“福利国家”政策的推行使之遭遇了财政困难。20世纪80年代初，西方国家开始了新公共管理改革，其重新界定了政府职能，政府的活动范围仅限于提供基本公共物品即纯公共物品；而混合公共物品和政府提供的私人产品则采取市场化的手段，由企业、市场、专业机构和社会组织参与提供。政府主要发挥对整个社会发展的导向职能和服务职能。
由此可见，政府职能是动态发展的，它由国际和国内环境、国家的根本制度以及经济社会发展等条件所决定，同时也有赖于行政主体基于对政府职能的正确认识而进行的选择。政府必须适应社会环境的需求变化，把职能调整内化为政府的自觉行动。而随着政府职能内容和运行方式的不断调整，政府对社会环境变化的敏感度以及调整能力会增强，政府为社会提供服务的水平也会得到提高，社会与政府的关系便会更加和谐。
二、政府职能转变推动了政府购买服务的产生与发展
20世纪80年代，西方发达国家在进行社会福利制度改革、调整政府职能的过程中，进行了政府购买服务的实践，这是一种公共服务供给的新理念、新机制和新方法。
（一）政府职能转变催生了政府购买服务
19世纪末20世纪初，工业化的加速发展带来了贫困、疾病和失业等社会问题，西方国家通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局，化解社会冲突，维护社会稳定。第二次世界大战以后，政府在福利管理和供给方面进行干预成为重要的治理模式，政府对经济和社会生活的干预范围和干预力度不断加强，社会保障的范围不断扩大，公共福利开支大幅上升。20世纪60年代，西方福利国家发展到鼎盛时期，社会保障和社会服务的相关的制度法规建设日益完善，内容几乎覆盖了所有领域。到了20世纪70年代，政府在社会保障和社会服务方面的开支日益庞大，政府财政不堪重负，社会保障制度的危机与政府的财政压力迫使各国开始重新审视社会保障制度，并逐渐认识到，实施“社会计划”和福利政策不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源。20世纪80年代，西方各国掀起了政府改革浪潮，政府开始从公共服务的直接提供者转变为资金提供者，并将原来由政府部门承担的部分职能以合同形式转给企业、市场、专业机构和社会组织承担。政府购买服务这种新的制度形式由此产生。
（二）政府职能转变推动了政府购买服务的开展
政府职能转变不仅催生了政府购买服务，也促进了它的发展与完善，这具体体现在以下两个方面。
1．创造公共服务的购买需求，扩展公共服务的购买领域
政府职能转变的核心是强化政府的服务职能，政府的服务职能主要指通过实现社会公平、完善社会福利来弥补市场失灵，为公众提供优质高效的公共服务。在政府职能转变的过程中，其为了克服由于政府垄断供给公共服务造成的高成本、低效率，政府通过购买公共服务将其所承担的公共服务的职能进行委托、分解和转移，交由企业、市场、专业机构和社会组织来承担，从而逐渐从公共服务的生产领域退出。从世界各国的实践来看，现在政府购买服务所涉及的服务项目和品种已经逐步扩展至公共环境服务、公共卫生服务、社会保障服务、社会事业服务、公共交通等各个领域。因此，政府职能转变的不断深入创造了公共服务的购买需求，也扩展了公共服务的购买领域，是政府购买服务能够顺利开展的前提条件。
2．政府给予资金和政策的支持推动了公共服务的购买
在政府不断推动职能转变、实现公共服务市场化与社会化的过程中，政府作为购买公共服务的主体，通过提供政策以及资金方面的支持，不断推进政府购买服务的发展。
三、政府购买服务的实践促进了政府职能转变
政府购买服务这种新的制度形式产生于政府职能转变的过程中，其通过在社会服务领域引入市场竞争机制，降低了公共服务成本，提高了公共服务质量，拓展了公共服务领域，丰富了公共服务内容。这对于促进政府不断转变其职能，促进社会服务专业化以及公共服务均等化，最终实现由统包统揽的“全能型政府”向服务型政府转变，具有十分重要的意义。
（一）改变统包统揽，实现制度的创新
在传统的公共服务供给体制下，政府几乎包揽了所有的社会事务，这种统包统揽使政府背上了沉重的包袱，降低了政府的工作效率和服务质量，影响了整个社会福利体系的改革和完善。政府购买服务的实施，有利于改变计划经济体制下形成的政府全能思想，有利于改变社会事务不分巨细均由政府大包大揽的做法，将政府管不好、管不了的事情交给企业、市场、专业机构和社会组织去做，实现了政府由“承包者”向“出资者”和“监控者”的角色转变，由大包大揽的“全能型政府”向“有所为，有所不为”的“有限政府”转变，发挥了市场和社会的力量在资源配置中的作用，调动了各方面的积极性，增加了社会活力。政府既可以将公共服务的生产置于可控范围之中，又可以避免直接生产所带来的种种弊端，这是公共服务制度变迁过程中实现从行政范式向契约范式转换的一种制度创新。
（二）引入竞争机制，提高公共服务的质量和效率
传统的公共服务供给具有垄断性，政府几乎包揽了所有的社会公共服务，政府组织不会因为效益低下而倒闭，工作人员没有压力，缺乏为服务对象谋利益的动机，这必然会降低公共服务的质量和效率，增加公共服务的成本。
政府购买服务的方式可以将专业的机构、人员和工作方法引入公共服务领域，可以通过专业化的运作降低服务成本，同时也打破了政府对公共服务的垄断性供给。受托机构通过激烈的市场竞争获取服务的生产权，有较强的创新动力和高效的激励机制，能充分发挥其经营管理的潜能，提高服务效率，使社会、居民享受到更优质的公共服务，对于建设服务型政府具有重要的意义。
（三）拓展公共服务供给领域，满足群众多样化需求
公共服务覆盖了包括提供基础设施、公共文化设施、公共卫生、义务教育，保护和治理生态环境，以及为保证社会正常运行而提供社会规则，满足人民群众精神文化需求等在内的内容。如果这些服务全部都由政府来提供，服务的广度、深度、质量和效率必然会受到限制。政府购买服务把企业、市场、专业机构和社会组织引入到公共服务供给过程之中，而企业、市场、专业机构和社会组织具有多样性、灵活性和创新性等优点，能够为社会公众提供政府供给效率较低的公共服务，尤其是中介服务和直接服务，从而可以更好、更直接地代表社会各类群体的利益，满足社会各类群体的多样化需求。这对于加速政府职能的重构、真正实现政府职能的转变，都具有重要的现实意义。
（四）关注弱势群体，维护社会公平和社会秩序
在经济社会发展过程中，必然会出现一些弱势群体，包括失业人群、老年困难群体、大病重病困难群体等，如何保障这部分人群的生活，关系到社会公平和社会整体生活质量的提高，也直接关系到建立服务型政府，实现政府职能转变的成败。
开展政府购买服务，利用财政资金的指向，使社会服务更多向弱势群体、向社会矛盾集中的领域倾斜，针对这些特殊困难群体制定保障措施，推行再就业扶持、居家养老、孤残儿童家庭寄养、大病重病、困难老人机构养老等多项政府购买服务，实行分类重点救助，将积极推动社会关注问题的解决。帮助在经济社会发展中资源、人力薄弱的部门以及遭遇困难的弱势群体，有利于缩小经济发展中所产生的贫富差距，从而真正实现公共服务供给对象的普遍化、平等化、均衡化，实现建设服务型政府的最终目标。