1.2 分税制改革的税制基础

1994年分税制改革旨在有效扭转“两个比重”持续下降趋势和规范政府间财政关系，将中央与地方收入责任划分以及中央和地方收入体系建设作为改革重点。为了配合分税制改革的推进，形成与社会主义市场经济相适应的税收体系，中央在1994年对我国税制亦进行了一次重大改革。在正式探究分税制改革的路径选择之前，有必要对1994年税制改革进行一下简要回顾。

1.2.1 1994年税制改革的主要内容

1993年11月14日，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要积极推进税制改革。1993年12月25日，国务院通过了《工商税制改革实施方案》以及增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税和土地增值税6个税收暂行条例，1994年1月1日起正式实施。

这次税制改革以“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”为指导思想，方案设计上主要遵循了以下几个基本原则：第一，税制改革要有利于调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力。第二，税制改革要有利于发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕。第三，税收改革要有利于实现公平税负，促进平等竞争。第四，税制改革要有利于体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高。第五，税制改革要有利于税种的简化、规范。

此次税制改革的重点在于流转税改革，将之前对内资企业征收的产品税、增值税和营业税，以及对外商投资企业和外国企业征收的工商统一税，加以调整合并，形成了以增值税为核心的增值税、消费税和营业税三税并立的新的流转税课税体系。其中，增值税是改革的重中之重：第一，对商品的生产、批发、零售和进口环节全面征收增值税；第二，采取17%的基本税率、13%的低税率（适用于基本食品和农业生产资料）和零税率（出口商品一般适用零税率）3档税率；第三，对于小规模纳税人实行按照销售收入和规定的征收率计征的简便方法。在将原征收产品税的产品全部改为征收增值税的基础上，选择少数特殊消费品（主要包括烟、酒、化妆品、贵重首饰、摩托车、小汽车、汽油和柴油等）征收消费税，采用从价和从量两种征收方法。此外，就原营业税改征增值税以后的剩余项目征收营业税，共设9个征税项目和3档税率（3%、5%和5%～20%），征税范围包括提供劳务、转让无形资产和销售不动产等。

这次税制改革的另一亮点在于统一了内资企业所得税：第一，将原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税合并为内资企业所得税；第二，国有企业不再执行企业承包上缴所得税的包干制，分步取消对税后利润征收的国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金；第三，把对各种经济成分适用的不同税率以及减征税率统一为33%的税率，对小规模企业适用27%或18%的低税率。此外，这次改革还初步建立起较为规范的个人所得税制：第一，将个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税等3个税种合并为个人所得税；第二，将免征额提高到800元，并对不同的应税项目分别适用9级和5级超额累进税率以及统一的20%比例税率。

此外，这次改革还调整、撤并和开征其他一些税种：调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税；开征土地增值税、证券交易税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。改革后的税制，税种设置由原来的32个减为25个，初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。

1.2.2 1994年税制改革的简要评价

1994年税制改革初步实现了从计划经济体制下的传统税制向市场体制和开放经济下的新税制的平稳过渡，是我国税制建设历史过程的一次飞跃。这次税制改革的意义主要表现在以下几个方面。

（1）在发展社会主义市场经济的大前提下进行的税制改革，既体现了市场机制对资源配置起基础作用的要求，减少了国家对经济活动不必要的干预，又强化了税收作为经济杠杆所具有的宏观调控职能。而且，通过建立统一的税法不仅有利于规范政府经济行为，打破地区间人为的分割，促进统一市场的形成，而且有利于实施国家对市场经济发展的引导、调节，也有利于体现发挥市场机制作用与加强宏观调控的一致性。

（2）根据国家社会管理者和国有资产所有者的双重身份，规范了国家与企业的分配形式和分配关系。作为社会管理者，国家可以通过具有强制性、无偿性和固定性的税收形式对社会产品进行规范性的分配，这种分配同国家是否占有生产资料没有关系。作为生产资料所有者，国家可以凭借财产权利参与国有企业的利润分配。特别是长期以来税收收入主要来源于国有大中型企业的状况有了初步改变，通过适当降低其总体负担水平，为国有企业的深化改革创造了条件。

（3）在增值税和内资企业所得税上，初步实现了公平税负。在工业生产环节普遍实行增值税，从根本上解决了从初级产品、中间产品到最终产品因生产环节不同而造成税负不公平的矛盾，实行基本统一的增值税税率，使流转环节的税负趋于平等；统一内资企业所得税的税基和税率，使国内各类不同经济性质的企业站在同一起跑线上，内资企业公平税负的局面基本形成。此外，通过统一和规范个人所得税，为实施公平收入分配的税收政策奠定了制度基础。

（4）大量减少减免税项目，不仅有助于扩大税基，增加收入，还有利于加强税法的严肃性、维护税制的统一性。同时，初步实现了税制的简化，不仅有利于征纳双方履行各自的权利和义务，培养纳税意识，也符合世界税制发展的总体趋势。

（5）开放税制进一步形成。新的税收制度在符合我国国情的基础上开始与国际税制接轨，体现了“国民待遇原则”，并保留对外商的高度优惠。提高税收的“透明度”，使我国的投资环境得到改善，有利于吸引外资。在税制改革基本原则的选择和具体问题的技术处理上，适当遵循国际税收惯例，有利于增强我国产品的国际竞争力。

总之，1994年税制改革基本建立起适应社会主义市场经济的发展和国民收入分配格局变化的税收制度，规范了税收分配方式，理顺了税收分配关系，形成合理的税收分配机制，为1994年分税制改革奠定了良好的税制基础。