第1章 分税制改革：规范政府间财政关系

1994年分税制改革是新中国成立以来我国财政管理体制的一次制度创新，为科学、规范、合理地处理中央与地方财政关系奠定了良好的制度基础，对中央和地方政府行为进而对中国经济产生了极其深远的影响。这次改革按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，在财政承包制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，结合税制改革，对财政收入增量进行了重大调整（陈共，2007；谢旭人，2008），以达到“兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，促进国家财政收入合理增长”的总体目标。为此，1994年分税制改革确立了“理顺中央与地方分配关系、合理调节地区间财力分配、坚持统一领导与分级管理相结合、坚持整体设计与逐步推进相结合”的指导思想，在合理划分中央与地方事权方面进行了积极探索，将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，分设了国家和地方税务局两套征收管理机构，构建起以税收返还、财力性转移支付和专项转移支付为核心内容的政府间转移支付制度。

迄今，这一体制已运行了20年之久，总体保持了较好的制度稳定性。然而，随着我国社会主义市场经济的快速发展，要求进一步深化改革的呼声日益强烈。本章旨在对1994年分税制改革历程进行系统梳理，探究这次改革的动因、路径选择及其经济影响机理和面临的制度约束，揭示这次改革的历史意义和存在的问题及其根源，明确今后我国财政体制改革面临的主要挑战和核心任务。