二、推动农村土地制度完善，维护农民土地承包权益

农村土地制度，作为农村基本经营制度的核心，事关农业生产发展、农村社会稳定和农民群众利益，一直受到中央的高度关注。土地问题在10个一号文件中出现的次数最多。如表2—2所示，2004年，针对农村土地征用导致农民上访事件多发，中央一号文件提出加快土地征用制度改革，要求明确界定政府土地征用权和征用范围，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失地农民。同时，文件还首次提出要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。2005年，一号文件将“坚决实行最严格的耕地保护制度”作为一个重要主题，从严格保护耕地和认真落实农村土地承包政策两个方面作了重点安排。2006年，为了提高粮食产量，一号文件提出坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田、保护农民的土地承包经营权。针对农村征地和土地流转过程中出现的一些新情况，2007年的一号文件再次提出在稳定土地承包关系的基础上加快征地制度改革。2008年和2009年的中央一号文件对农村土地问题极其关注，对涉及农村土地的多种问题都作出了详细安排。2008年的一号文件对土地制度的关注主要包括以下几点：各地切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户；加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度，继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点；严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定；推进征地制度改革试点，建立征地纠纷调处裁决机制，切实保障农民土地权益。2009年的中央一号文件根据2008年党的十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，指出了完善农村土地制度的三个方向：一是稳定农村土地承包关系。通过抓紧修订相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。二是实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这是中央针对农村空心村问题和城乡建设用地总规模扩大过快作出的重大举措。三是全面推进集体林权制度改革。用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，推动林地、林木流转制度建设，完善林木采伐管理制度。2010年，一号文件对农村土地承包经营权登记和农村集体土地所有权确认作出了具体安排，要求全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，同时要求有序推进农村土地管理制度改革，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了让法律跟上实践的需要，中央首次在一号文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次要求保持土地承包关系稳定并长久不变之外，中央提出引导土地经营权流转，加快推进农村地籍调查，在年内完成农村集体土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。2013年，中央对农村土地问题有了新的重要安排，提出抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，并又一次提出加快修订《土地管理法》，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。

表2—2 一号文件中关于完善农村土地制度的政策梳理

三、加速农村土地流转，扩大农地生产经营规模

随着农业现代化进程的加快，我国农地过度细碎化和农户分散经营引发的问题开始显现，推进农地规模经营日益受到中央重视。早在1987年，中央就明确提出，有条件的地方可以稳妥地推进土地适度规模经营。1990年，邓小平指出“两个飞跃”，要“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营”。近几年来，农业科技的发展和农村劳动力的转移，让适度规模经营的条件愈发成熟。党的十七届三中全会明确要求，“允许农民……流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。21世纪以来，多个中央一号文件都对如何加速农村土地流转、扩大农地生产经营规模作出了具体安排。

2005年的一号文件提出不得随意收回农户承包地或强迫农户流转承包地，要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，承包经营权流转和发展适度规模经营必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。2006年的一号文件对土地流转和规模经营表现出更加积极的态度，指出要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2007年的一号文件强调规范土地承包经营权流转。针对土地流转中出现的强迫农民流转、“反租倒包”和通过流转改变土地农业用途等问题。2008年的中央一号文件要求尽快完善土地流转合同登记、备案等制度，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以进一步培育发展适度规模经营的市场环境。2008年召开的党的十七届三中全会进一步明确，“允许农民……流转土地承包经营权”。此后我国的土地流转全面加速，一些不当做法和新问题也频频出现。针对这些新情况，2009年的一号文件提出了土地流转的“三个不得”，即土地流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2010年的一号文件要求加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。2012年的一号文件提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，并按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。2013年的中央一号文件对推进土地流转和规模经营作出了更为全面的安排：一是引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；二是鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展规模经营；三是强调土地流转的“四个不”，即不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；四是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化土地流转服务。上述分析如表2—3所示。

表2—3 一号文件中关于土地流转和规模经营的政策梳理

四、培育新型农业经营主体，加快农业现代化进程

在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，加快培育新型农业经营主体，是我国农业向现代农业转型的必然选择。近几年，农村劳动力大规模转移，农业劳动力数量的不断减少和素质的结构性下降使“谁来种地”成为一个重大而紧迫的问题。许多地方农业劳动力以妇女和中老年为主，且超过50%的农业劳动力文化程度为小学及以下。占农民工总量60%以上的新生代农民工不愿意回乡务农。针对上述情况，近些年来中央开始着力培育新型农业经营主体。

如表2—4所示，2005年的中央一号文件首次提出支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。2006年的中央一号文件提出要加快立法进程，加大扶持力度，积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，并且要建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。这一时期，中央的主要思路是让农民合作组织为农民提供生产服务，提高农业的产业化程度，让农民从产业化经营中得到更多实惠。2007年的中央一号文件明确要求培育现代农业经营主体，积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。我国培育新型农业经营主体的步伐加快。2008年，为了加快推进农业机械化、加强农业标准化，中央一号文件提出扶持农机大户、农机合作社和农机专业服务公司发展，而且要求通过实施农业标准化示范项目，引导龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产。2009年的中央一号文件继续强调要扶持农民专业合作社发展，并从人员、财政、金融、登记等方面作出了具体安排，并要求开展示范社建设行动，在金融支持和国家项目扶持方面要考虑向合作社倾斜。此外，2009年的中央一号文件还要求加大对农机大户、种粮大户和农机服务组织的扶持力度，加快推进农业机械化。2010年的中央一号文件指出，为了提高农业生产经营组织化程度，要推动家庭传统手工经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作；要大力发展农民专业合作社，在政府补助、贷款担保和自办农产品加工企业方面给予照顾。文件还提出，新增农业补贴要适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。2012年，为了进一步推动种粮大户、农民专业合作社等新型农业经营主体的发展，中央再次强调新增农业补贴向这些主体倾斜，并提出要加大对这些主体的信贷投放力度。与以前不同，2013年的中央一号文件首次在“序言”中特别指出，要在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上，着力构建新型农业经营体系。为了创新农业生产经营体制，提高农民组织化程度，文件要求尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织。党的十七届三中全会提出的家庭农场，在2013年的一号文件中多次出现。中央将家庭农场作为与专业大户、农民合作社并列的一种新型农业经营主体来加以扶持。家庭农场开始成为人们关注的焦点。此外，中央还首次在一号文件中提出要支持联户经营，并指出要像对待专业大户、家庭农场一样，创造良好的政策和法律环境，采取奖励、补助等多种办法，对联户经营加以扶持。

表2—4 一号文件中关于培育新型农业经营主体的政策梳理

十年来中央的一些扶持政策和措施有力地推动了农业新型生产经营主体的产生与发展。我国农业迈进了从传统农业向现代农业加速转型的新时期，农业生产经营方式进入了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。至2013年，我国新型农业经营主体生成路径逐渐明朗。一是传统农户成立农民合作社，合作社为其成员农户提供产前、产中、产后服务；二是传统农户中少部分种养殖能手或经营能人发展为专业大户、家庭农场，从而获得专业化生产经营的优势；三是既无法发展成为家庭农场，暂时也不愿加入合作社的传统农户，可以引导其走联户经营的路子。