二、新形势下农村基本经营制度面临的新情况

（一）工业化、城镇化的加速给“三农”带来新挑战

20世纪末以来，城乡壁垒被逐渐打破，农村青壮年劳动力大量流入城市，成为城市社会群体中的重要组成部分。国家统计局《2004年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，2003年，我国有1.139亿农村劳动力外出务工，60%的流动人口流向地级以上大中城市。至2012年，这一数量已经增加到2.626亿，翻了一番多。农村人口进城务工就业弥补了城镇劳动力供给的结构性不足，有效地抑制了劳动成本的上升速度，为发挥我国的劳动力资源优势，提高企业的竞争力起到了不可替代的作用。但是，农村青壮年劳动力的大量流失，也给农业生产、农村发展带来了诸多挑战。具体来看，这些挑战集中体现在三个方面。

一是农业生产率提高缓慢。由于农业比较收益低以及青壮年劳动力向城市转移，农业的投入和生产率持续降低。我国农业与非农产业的相对劳动生产率差距从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。2000年，我国农业占GDP的份额为15.9%，而农业的就业份额为50%。而到2003年，农业占GDP的份额已下降到14.6%，但农业的就业份额仍高达49.1%。这表明，2000年以来，我国农业相对非农产业的劳动生产率仍在下降。

二是“谁来种地”问题突出。20世纪末以来，大量农村青壮年劳动力持续向城市转移，不少农村出现务农劳动力老龄化现象。目前从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁以上，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁，“老人农业”现象已成为困扰中国农业发展的现实难题。同时，农业兼业化、副业化现象凸显，一些地方开始出现耕地抛荒和部分农民在第二轮承包时放弃承包权的情况。

三是农村空心化现象严重。21世纪以来，随着劳动力向城市转移，我国农村空心化程度日益严重。《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》估计，目前传统农区中1/4～1/3的村庄有空心化的问题，全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩。空心村不仅侵占了大量耕地，浪费了土地资源，而且产生了很多社会问题，增加了农村社会安全隐患。

（二）土地承包经营权的“长久不变”引发新问题

党的十七届三中全会提出了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是完善我国农村基本经营制度的重大举措，具有深远的现实意义。但是，由于“长久不变”是一个新的提法，对于如何执行，面临着很多现实问题。

一是如何保障第二轮承包时放弃承包土地的农户的权利。在20世纪90年代，由于当时农村的税费负担较重，一些外出打工收入比较稳定的农民在农村土地第二轮承包时放弃了承包。近些年来，随着农业税费的免除和农村土地流转价格的升高，这部分人想再次获得承包资格，继续承包农村的土地。

二是如何在已经实行规模化经营（比如集体农场）的大城市郊区落实土地承包的长久不变。在20世纪80年代末和90年代初，一些大城市郊区推行规模经营，把已经承包的耕地再次集中起来，实行集体农场或者家庭农场的经营模式，在这种情况下如何实现“长久不变”？

三是如何在工业化程度较高的村庄落实土地承包的长久不变。少数村由于工业化程度较高等原因，自始至终没有把土地承包到户，而是坚持采取集中经营的方式，把农业打造为一个生产车间，在村庄高度发达的工业的带动下率先实现了农业现代化。

四是如何在长久不变的基础上解决“有地无人种”和“有人无地种”的现实矛盾。大部分地方自第二轮承包后，就按照中央的精神，没有对农户的承包耕地进行调整。如此一来，几十年后，家庭人口发生了较大的变化，但承包经营的耕地没有变化，出现了“一人种多人地”和“多人种一人地”并存的现象，有的耕地甚至已经无人耕种。

五是对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题。如何按照中央的精神，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，使现有土地承包关系保持稳定并长久不变？

（三）农民进行土地流转的需求日益强烈

自1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》提出“建立土地承包经营权流转机制”后，我国的土地流转逐渐兴起。1998年党的十五届三中全会进一步指出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”，之后农村耕地流转加快。据《人民日报》的报道和国务院发展研究中心的调查，2000年底，在浙江的绍兴、上虞和余姚等县市流转出的耕地已分别达其耕地面积的30.7%、24.8%和32.9%。到2001年底，浙江有66.4%的村涉及土地流转，参与流转的农户占总农户的20.8%，共流转耕地326万亩，占全省耕地总面积的13.5%；广东全省耕地流转面积达到耕地总面积的7.9%，涉及的农户占总农户数的9.22%，其中经济发达的珠江三角洲地区耕地流转面积更是达到耕地总面积的18.74%；湖北全省耕地流转面积达到耕地面积的8.44%，涉及的农户占总农户数的8.39%；对山东7县市1524个村的调查数据显示，土地流转面积达到总耕地面积的4.5%，涉及的农户占总农户数的7.2%；另据不完全统计，四川全省耕地流转面积达到总耕地面积的5.6%。此外，海南省1999年至2001年4月间，共发生35250宗土地使用权流转，涉及农户51760户。

这一时期农村的土地流转，既有一些正面的效应，也暴露出一些问题。一方面，土地流转优化了农地资源配置，产生了明显的综合效益。在20世纪90年代，一些地方的农户为了完成定购任务或避免抛荒受罚，把土地无偿甚至倒贴租金转包给别人，土地使用权不仅没有收益，反而成为一种负担。2000年以后，各地产业结构调整步伐加快，流转后的土地主要用于种植经济作物，产出效益明显提高，价值逐渐体现。而且，土地流转机制的建立改变了一部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的长期兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，使他们能够成为彻底的工商业从业人员。另一方面，有些地方政府不够尊重农民意愿，对农民的利益考虑不周，在土地流转过程中采取行政手段强制流转或干涉流转后土地的收益分配，引发了一些社会矛盾。国务院发展研究中心课题组2006年的调查数据显示，农民上访事件中有26%是由土地流转引发的。总之，土地流转日益成为影响农村社会发展和稳定的重要问题，亟待通过完善农村土地制度加以规范。