第二节 北京市政府绩效管理的最佳实践

北京市政府绩效管理起源于岗位责任制，经历了目标管理督查考核、多元评价综合考评、综合绩效管理体系三个阶段。1999—2002年期间，北京市政府对部门工作目标、依法行政、勤政廉政开展督查考核工作；2003—2007年期间，推出“群众网上评政府”、委托第三方机构评价政府工作等，逐步形成以落实重点工作任务、加强基础工作、推行电子政务、社会满意度调查、部门互评、领导评价为指标的综合考评体系；2008年，北京市政府成立绩效管理课题组，按照科学合理、简便易行的原则，借鉴政府管理的“4E”模式（效率、效益、公平、成本），吸纳平衡计分卡、360度考评等理论，探索建立综合绩效管理体系。

一、绩效考核的指标设计

绩效管理必须以绩效考核为基础和依托，北京市绩效考核体系的主要内容是“三效一创、八大指标”。该绩效考核体系的核心是“三效一创”，包括履职效率、管理效能、服务效果和创新创优四个组成部分，下设八项评估指标，百分制计分，不同的指标赋值不同（见图1-1）。“履职效率”是指基本职责任务的完成情况，设置“职责任务”指标以评估各部门常规的“三定”职责的履行情况和重点工作任务完成情况，分值40分。“管理效能”指依法行政和能力建设的情况，设置“依法行政”（8分）和“能力建设”（7分）两大指标来评估政府部门依法行政、行政审批、行政效能监察以及公务员队伍建设的质量。“服务效果”包括工作效果和服务对象满意程度两个方面，设置“服务中央”（5分）、“公众评价”（20分）、“领导评价”（10分）和“协调配合”（5分）四个评估指标。“创新创优”（5分）鼓励各部门的创新意识，该指标主要涵盖重大工作创新成果、重要表彰奖励的情况。在“三效一创”之外另设置了“行政问责”扣分项目，发生违法违纪案件、发生重大责任事故的、造成重大社会负面影响的，出现这三种情形之一，并被行政问责的，予以减分，出现一项扣5分，扣分累计不超过10分。“三效一创”考评得分之和减去行政问责扣分为最终考评得分，绩效管理考评结果对各部门得分进行排序。

图1-1 北京市绩效评估指标体系构成

二、绩效考核的组织依托

“三效一创”绩效管理体系的组织架构包括三个部门：最高决策机构——政府绩效管理联席会议；日常协调执行机构——政府绩效管理办公室；绩效考评执行部门——各专业部门。绩效管理的对象涉及多个政府部门，为了加强跨部门协调，北京市建立了“政府绩效管理联席会议制度”，市政府秘书长任召集人，联席会议由市政府办公厅、市监察局、市人力社保局、市政府法制办、市编办等部门组成。该联席会议的主要职责是：（1）确定绩效管理指标体系和年度绩效计划；（2）组织开展年度绩效管理工作；（3）审定绩效管理专项考评细则；（4）研究和协调解决绩效管理工作中的重大问题。该机制的建立一方面提高了绩效管理的权威性，有助于加强各相关部门的配合力度，另一方面也整合了多个传统考核项目，将具有不同考核职能的多个部门纳入，减轻被考核部门的负担，降低行政成本。绩效管理的日常组织协调和监督指导职能由政府绩效管理办公室负责，简称绩效办。绩效办与原有的政府督查室为一个机构、两个牌子。该机构的主要职责是负责市级国家行政机关绩效管理工作，组织汇总、评审绩效计划，加强日常监督检查，协调各专项考评部门做好绩效考评工作，并承担“公众评价”、“协调配合”、“创新创优”等专项考评工作。市政府督查室此前所负责的考核工作整合进“三效一创”考核体系中。政府体系中存在着由不同部门负责的多个专项考评工作，这些专项考评的考核内容被整合进“三效一创”体系，相关指标由各专业部门负责。承担绩效管理专项考评任务的部门按照市政府绩效管理联席会议的要求，负责制定专项考评实施细则并开展考评工作。市政府办公厅、市编办负责“职责任务”考评，市法制办、市监察局负责“依法行政”考评，市监察局和市人力社保局负责“能力建设”考评，市办公厅负责对“服务中央在京单位”考评，市政府绩效办负责“公众评价”、“协调配合”、“创新创优”指标的考评，“领导评价”由市领导负责考评。

三、绩效考核的运行机制

绩效管理包括五个基本环节：绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈和绩效结果应用。绩效管理具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效和绩效结果的科学应用，可以改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，最终实现优化政府运行机制的目标。北京市“三效一创”绩效管理体系的整体运行流程是“绩效计划制定——日常监控管理——年终考评——绩效结果应用”（见图1-2）。

图1-2 北京市绩效管理体系流程

“计划制定”指被考核单位根据本部门主要职责和所承担的市政府年度重点工作，制定本部门年度绩效计划及落实措施。“过程管理”和“年终考评”主要体现在市政府绩效办负责对各部门的绩效计划进行汇总和评审，经市政府绩效管理联席会议审议并报市政府审定后，制定《市政府绩效管理任务书》并印发实施。绩效办建立并依托绩效管理信息平台，加强日常考评管理，并落实月底自查、年度抽查、半年检查、年终考评。“三效一创”体系从四个方面运用绩效考评结果：（1）年终绩效管理综合得分经市政府绩效管理联席会议审议，报市政府党组会审定后，进行通报。（2）完成绩效管理任务的，发放年度绩效奖金；凡被行政问责或未完成市政府重大绩效管理任务的，由专项考评部门提出，经市政府绩效管理联席会议审议并报市政府党组审定，减发5%的年度绩效奖金。（3）年度考评结果提交市委组织部门，作为考核领导班子职责绩效的重要依据。（4）根据年度考评情况，形成绩效改进建议予以反馈，督促进行整改，促进工作水平提升。

四、绩效考核的成绩与困难

自2008年正式运行以来，北京市“三效一创”绩效管理体系在推动政府执行力和公共服务质量的提高方面取得了比较明显的效果。（1）通过绩效管理推动了城市管理和公共服务的完善。将为群众办实事、“五无”工程纳入绩效管理的重点，建立实事评估体系，提高了办实事的质量和效果。（2）通过绩效管理理顺政府内部流程，提升了政府执行力。绩效管理平台为市政府指挥调度部门工作提供了新的管理模式，提升了部门一把手统筹管理部门工作的水平，部门职责更加清晰，同时有效提升了各级公务员的绩效意识，提高了工作效率。2009年北京市项目审批的整体时间从220个工作日压缩到40～80个工作日，效率明显提高。（3）该体系的示范推广效应有了初步体现，北京市政府下属各部门和一些区县积极探索构建绩效管理体系。多数部门建立了绩效管理领导组织机构，一些部门制定了内部绩效管理工作体系，一些区县研究提出了符合地区特色的绩效管理体系。（4）通过强化公众评价，提高了公众对公共事务的参与，提高了公众对政府的满意度。该体系委托第三方机构开展对政府及各部门工作质量、效率和作风等方面评价，调查结果显示群众和服务对象满意度逐年提高。

2010年，北京市政府“三效一创”绩效管理体系荣获第五届“中国地方创新奖”。2011年北京市政府出台了《北京市人民政府关于做好政府绩效管理试点工作的意见》，明确了2011—2012年绩效管理工作的阶段任务，及2011年为“强基础、抓规范、谋发展”阶段，2012年为“构体系、抓深化、求实效”阶段。2012年北京市被绩效管理工作部际联席会议确定为全国试点省市，并于当年正式开展了区县政府绩效管理，同时，在强化考评结果运用、推动预算绩效评估和绩效审计等方面取得了显著的突破。北京市的绩效管理工作在转变政府职能、改善行政管理、提高行政效能等方面上发挥了显著的作用。推行绩效管理体系的困难主要有两个方面：一是来自政府内部。正如北京市在总结2009年政府绩效管理工作的报告中所提到的，一些政府部门的绩效意识不强，对绩效管理的理解局限于绩效考评，因此比较关注结果，对如何应用考评结果来优化管理过程、提升管理水平、强化服务效果重视不够。还有些部门对公众参与绩效考评有所顾虑，因为担心公众评价的结果而对绩效管理体系产生抵触心理。二是公众评价环节。因为政府与公众之间的信息不对称，公众不了解评价对象的相关绩效信息，导致公众评价得来的信息存在一定程度的偏差和失真，从而影响绩效管理体系的权威性和认可度。

五、绩效考核的创新之处

北京市“三效一创”管理体系是凭借强大的专家团队所提供的智识支持，在十年督查考核（目标管理）工作经验的基础上，借鉴了国内外的政府绩效管理实践经验而提出的。相比于国内其他地方政府进行的绩效管理改革探索，北京市的“三效一创”体系在三个方面有比较突出的特征：一是指标设计相对完善。“三效一创”体系中的绩效考核指标设计结合了绩效管理理论中的先进理念和中国地方政府的行政管理工作实际情况，在不脱离中国行政环境实际的前提下尽可能地实践更先进的理念。以考核为管理工具、考核标准量化、考核主体多元化、公众参与等现代绩效考核的新理念在这一机制设计中都得到了体现和落实。在充分吸纳了平衡计分卡、360度考评、战略管理和激励理论之后，“三效一创”体系中的八大指标既重视政府部门传统功能的履职效率，也鼓励创新创优；在确保政府内部流程流畅的前提下，也适当引入了外部监督和公众参与。二是该体系可以有效解决“多头评估”问题，同时没有造成行政成本的明显增加。政府系统中长期存在着“多头评估”的问题，多个部门具有考核的职能，但评估标准、评估程序和评估时间各不相同甚至互相冲突，缺乏系统性和综合性。“三效一创”体系是一个综合的绩效管理平台，能够整合既有考核资源，强化了管理的系统性，基本不增加考评环节和各参与方的负担。三是注重改革的渐进性，避免理念先行，稳步推进改革。该体系引入了中央在京单位、公众、领导和基层部门等多元评价主体，强调各部门对“上下左右”的沟通，力求实现对部门服务的全方位评价。这种改革思路有助于减少改革阻力。