修改宪法中遇到的一些问题

宪法的内容涉及国家政治、经济、文化、社会生活的一系列根本问题。在起草修改草案中，这些问题都提出来了。彭真在向中央报告时就列举了16个问题。对这些问题，反复作了研究，有的作了规定，有的研究后未作规定。我谈一下这次修宪中首先遇到的两个问题。第一个问题是，这次修宪是以1978年宪法为基础，还是以1954年宪法为基础？在通常情况下，修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法没有完全摆脱“文化大革命”的影响，有不少“文化大革命”遗留的内容，难以作为修改的基础。而且，1978年宪法比较粗，只有60条，许多宪法应该作出规定的没有作出。当时，研究了1954年宪法后，认为1954年宪法中虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且，1954年宪法有106条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念1954年宪法。彭真考虑还是以1954年宪法为基础。他请示小平同志，小平同志赞成这个意见。同时指出，从1954年到现在，已有近30年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。

总之，1982年宪法继承并发展了1954年宪法好的传统和基本原则，废弃了1975年宪法和1978年宪法中不适宜的内容，是有中国特色的、适应新时期需要的、能够保障社会主义现代化建设顺利进行和国家长治久安的好宪法，也是新中国成立以来最完善的一部宪法。

另一个问题是如何把四项基本原则写入宪法。从开始研究修宪，小平同志就明确提出，一定要把四项基本原则写入宪法。怎样写入宪法？当时研究有两个方案：一个是写入宪法条文；一个是写入“序言”。经过反复研究，认为写入条文有些难点。比如，很难要求人人都要坚持马列主义、毛泽东思想。新中国成立前夕制定的《共同纲领》和新中国成立后制定的1954年宪法，都没有把马列主义、毛泽东思想和中国共产党的领导写入条文，1954年宪法只是在“序言”中有两处提到党的领导。1975年宪法和1978年宪法则在条文中有马列主义、毛泽东思想和党的领导的规定。当时，有些人不赞成把马列主义、毛泽东思想和党的领导写入宪法条文。孙冶方还给宪法修改委员会写信，建议取消1978年宪法中关于党的领导和国家指导思想的条文。《邓小平年谱（一九七五——一九九七）》中有这样一段记述：1981年12月，小平同志在同胡乔木同志谈修改宪法时强调，宪法序言里要提马列主义、毛泽东思想，条文里不提。当时，彭真经过反复考虑，提出要把四项基本原则写入“序言”，从叙述中国近代历史发展的事实来表明坚持四项基本原则比较顺当。他指出，20世纪以来，中国发生了四件翻天覆地的大事：一是辛亥革命；二是推翻三座大山，建立中华人民共和国；三是完成了社会主义改造；四是基本上建成了独立的、比较完整的工业体系。在这四件大事中，除辛亥革命是孙中山领导的外，其余三件都是在中国共产党领导下，在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述20世纪以来中国革命和建设的实践，说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律，又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。因此，要采取在“序言”中用叙述历史事实的方式来阐述四项基本原则。彭真还亲自执笔起草了宪法“序言”。

实践证明，把四项基本原则写进宪法是完全必要的，这是全国各族人民团结前进的共同政治基础，也是实现国家长治久安、比较能经得起各种风险和顺利进行社会主义现代化建设的根本保证。

当时对宪法“序言”是不是有法律效力，有争论。我认为宪法“序言”是有法律效力的。有一次，有位领导同志问我，宪法“序言”有没有法律效力？我说，宪法“序言”是具有法律效力的，只是宪法“序言”对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地。

把四项基本原则用国家根本法的形式确定下来，是完全必要和重要的。同时也要看到，新时期的根本任务是以经济建设为中心，实行改革开放的基本方针，这在1982年起草修改宪法草案过程中作了考虑，并作了一系列重要规定。

宪法“序言”中明确规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。”这里规定的国家根本任务，就是以经济建设为中心。社会主义的根本任务是解放和发展生产力。新中国成立之后，特别是在生产资料所有制的社会主义改造基本完成以后，国家工作的重点应当转移到经济建设上来，党的八大就确定了这个方针。可惜在以后的实践中，没有坚定不移地实现这个转移。党的十一届三中全会总结新中国成立以来正反两方面的经验，重新确定了这项重大的战略方针。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针，除非敌人大规模入侵；即使那时，也必须进行为战争所需要和实际可能的经济建设。把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。”

宪法还规定，要“不断完善社会主义的各项制度”，逐步进行经济体制改革。在规定社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制的同时，针对过去过分单一的所有制结构和一再鼓吹“割资本主义尾巴”、严重影响社会生产力发展的情况，又明确规定了个体经济是社会主义公有制经济的补充，国家保护个体经济的合法权益。这就改变了过去只发展单一的公有制经济的模式，规定了还要发展其他形式的经济。

宪法还规定：“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制。”“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行活动的自主权。”宪法的这些规定，为农村实行家庭联产承包责任制、企业承包制、企业的经营管理自主权、政企分开等各项改革确定了原则，也为进一步改革留下了空间。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“当前我国正在进行经济体制的改革，并取得了很大的成绩，今后还要全面、深入地进行下去”，“按照这个方向前进，我们一定能够建设和发展有中国特色的社会主义经济，使我国逐步地富强起来”。

在对外开放方面，宪法明确规定，允许外国的企业和其他经济组织或者个人在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作；它们的合法权益受我国法律的保护。这在当时社会主义国家的宪法中是很少见的。它表明对外开放是我国将长期坚持的一项基本国策，是不能轻易改变的。

关于国家政治体制改革，宪法作出了一系列重要规定。这个问题，我在后面还专门谈。

上述规定表明，这部宪法对党的“一个中心、两个基本点”的基本路线虽然还没有完整的、集中的表述，但党的基本路线的基本内容都得到了体现。

我国前三部宪法的结构是相同的，都是除“序言”外，有四章。在“总纲”之后，依次为“国家机构”、“公民的基本权利和义务”这两章。在这次修宪过程中，有人提出，应把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前。当时大家研究，是先有公民的权利，然后根据公民的授权产生国家机构，还是先有国家机构来规定公民的权利和义务？特别是联系到前三部宪法，都是把“国家机构”放在前面，因而这就成了一个难以决断的问题。为此，我们请示小平同志。小平同志认为，还是要把“公民的基本权利和义务”摆在“国家机构”前面。这个意见很重要。小平同志考虑问题，总是站得高、看得深。我们国家的一切权力属于人民，国家机构是根据人民的授权建立的。没有人民的授权，国家机构就失去了权力的基础和来源。在宪法体例设计上，先规定“公民的基本权利和义务”，再规定“国家机构”，能比较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质。同时，“公民的基本权利和义务”一章与“总纲”有密切联系，紧接着写，在逻辑上也比较顺当。我们查了一些国家的宪法，多数国家把对公民的权利和义务的规定列在对国家机构的规定之前。宪法结构的这一变动，表明我们国家对保障公民享有宪法规定的公民权利的高度重视。这次制定的1982年宪法，根据小平同志提出的要切实让人民享有充分的公民权利的要求，对公民的各项权利和自由作出了广泛的、充分的规定，同时按照权利和义务相适当的原则，对公民应当履行的义务也作出了明确的规定。

宪法“序言”中写了“阶级斗争还将在一定范围内长期存在”。当时，对这个问题是经过反复研究考虑的。大家知道，党的十一届三中全会纠正了“以阶级斗争为纲”的“左”的错误，决定把国家工作的重心转移到社会主义现代化建设上来。在这种情况下，宪法要不要再提阶级斗争？经过反复讨论研究，最后彭真提出，宪法还是要提阶级斗争。因为还有阶级斗争，还有敌视和破坏我们社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子。因此，宪法“序言”中有一段很重要的话：“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”

实践证明，宪法关于阶级斗争的阐述是非常必要和重要的，具有深远的意义。多年来，西方一些国家从未放弃对我国进行和平演变的策略，企图对我国进行“西化”、“分化”；国内也有极少数顽固坚持资产阶级自由化立场的人，企图否定共产党的领导和社会主义制度。这种斗争将会长期存在，有时还会激化。我认为，西方国家特别是美国对我国实行的颠覆与“和平演变”的政策，如果不从阶级斗争去考虑，是解释不了的。

新中国成立前夕制定的《共同纲领》以及1954年宪法，写的都是“人民民主专政”。1975年宪法改为“无产阶级专政”,1978年宪法沿用了“无产阶级专政”的提法。这次修改宪法重新恢复为“人民民主专政”。为什么要改？一是因为无产阶级专政在“文化大革命”中被林彪、“四人帮”歪曲践踏了。那时不是“无产阶级专政”，而是对广大干部和群众的专政。因此，广大人民群众更愿意使用“人民民主专政”的提法。二是从我国的实际情况看，工人阶级是领导阶级，还有广大农民、知识分子和其他劳动者。使用“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”，更符合我国实际情况，也更能表明我国人民民主的政权有广泛的阶级基础，不是单一的工人阶级的民主专政，而是包括农民、知识分子和其他劳动者、爱国者在内的占人口总数99.97%的人对极少数人的专政。这个提法，是在制定刑法时彭真提出的，他给中央专门写了报告，中央同意，五届全国人大二次会议通过的刑法就采用了“人民民主专政”的提法。后来，党的十一届六中全会决议中肯定了这一点。

彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“人民民主专政的提法，确切地表明我国的这种阶级状况和政权的广泛基础，明白地表示出我们国家政权的民主性质。”

由于我们过去长期习惯使用“无产阶级专政”的提法，马列经典著作中使用的也是这个提法，宪法“序言”又写了“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”，以便和过去的提法相衔接，也避免引起我们不要“无产阶级专政”的误解。

在讨论宪法修改草案过程中，有人从“文化大革命”中任意对干部和群众专政、关“牛棚”考虑，提出宪法只写“人民民主国家”，不要再写“人民民主专政国家”。当时，我们研究，党的十一届三中全会总结新中国成立30年正反两面的经验，特别是“文化大革命”的教训，提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，是我们国家的一个根本目标和根本任务。但是，能不能只要民主，不要专政呢？这显然是不行的。因为正如前面所说的，还有阶级斗争，还有敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子。在人民内部实行最广泛的民主与对人民的敌人实行专政是统一而不可分的整体。小平同志在1979年理论工作务虚会上的讲话中就强调指出：“发展社会主义民主，决不是可以不要对敌视社会主义的势力实行无产阶级专政。我们反对把阶级斗争扩大化，不认为党内有一个资产阶级，也不认为在社会主义制度下，在确已消灭了剥削阶级和剥削条件之后还会产生一个资产阶级或其他剥削阶级。但是我们必须看到，在社会主义社会，仍然有反革命分子，有敌特分子，有各种破坏社会主义秩序的刑事犯罪分子和其他坏分子，有贪污盗窃、投机倒把的新剥削分子，并且这种现象在长时期内不可能完全消灭……对于这一切反社会主义的分子仍然必须实行专政。不对他们专政，就不可能有社会主义民主。这种专政是国内斗争，有些同时也是国际斗争，两者实际上是不可分的。因此，在阶级斗争存在的条件下，在帝国主义、霸权主义存在的条件下，不可能设想国家的专政职能的消亡，不可能设想常备军、公安机关、法庭、监狱等等的消亡。它们的存在同社会主义国家的民主化并不矛盾，它们的正确有效的工作不是妨碍而是保证社会主义国家的民主化。事实上，没有无产阶级专政，我们就不可能保卫从而也不可能建设社会主义。”

土地所有权问题，过去的几部宪法和法律都没有明文规定。这次修改宪法，第一次在宪法中对土地所有权作出了规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。讨论中，对规定城市的土地属于国家所有，没有什么不同的意见。对农村的土地是归全民所有还是集体所有，则有不同的主张。有的主张，农村土地全部归全民所有，由集体和农民使用。理由是国家要进行建设，搞建设就要征用土地，规定归国家所有，有利于需要时征用土地。

经过反复考虑，农村土地还是归集体所有为宜，法律规定属于国家所有的除外。苏联农村的土地，列宁当时决定归国家所有，农民有永久的使用权。我国在土地改革中，按照党中央的决策，把土地分给农民所有。这是非常正确的。后来搞合作化，土地也没有收归国有，还是集体所有。

我国农民对土地有特殊的感情，如果规定土地归国家所有，虽然由农民长期使用，但在农民的心理上还是不一样的，很可能产生强烈的影响，会影响他们的生产积极性。所以，我们没有像苏联那样规定农村土地归国家所有，而是规定：农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于集体所有。国家建设需要土地，可以依照法律规定对土地实行征用。1988年的宪法修正案规定土地的使用权可以依法转让，将土地的所有权和使用权分开，更好地解决了土地资源的合理使用问题。

1954年宪法没有规定“罢工自由”。1975年和1978年宪法规定了“罢工自由”。在征求对修改宪法的意见时，多数人包括一些老工人主张不写“罢工自由”。也有些人则主张保留“罢工自由”，理由是前两部宪法都有规定，取消了影响不好，同时，为了反对官僚主义，也有必要写上。

宪法修改委员会秘书处研究认为，我国是社会主义国家，国营企业属于全民所有，工人是主人，一部分工人罢工，就等于自己罢自己的工，而且会影响全民的利益。因此，罢工自由与全民所有制企业的性质是有矛盾的。而且，工厂、企业是相互有牵连的，电厂罢工，许多工人就不能生产；铁路工人罢工，货物就不能运输。这与宪法关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”等规定也有抵触。至于反对官僚主义，有各种途径，有党的领导，有党的纪委，有政府监察机关和国家检察机关等，宪法还规定了公民有言论、出版、集会、结社和游行示威的自由。因此，这次修改宪法没有写上“罢工自由”。

这里需要说明的是，宪法没有规定“罢工自由”，但也没有规定禁止罢工。

关于迁徙自由，1954年宪法虽有规定，但实际上并没有做到。这次修宪，有人提出要恢复1954年宪法的这一规定。我们研究后没有采纳，因为实际上做不到。宪法没有规定“迁徙自由”，但也没有禁止迁徙。近些年来，随着社会主义市场经济的发展，流动人口越来越多。应当看到，市场经济就得允许人口流动。我国的户籍制度改革是滞后的。

台湾问题，是这次修改宪法中遇到的一个重大问题。小平同志提出，宪法要对此作出专门规定。宪法中有两处作了规定。在“序言”中写了：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”这里没有用“台湾回归祖国”的提法，主要是考虑这个提法从政治上讲容易懂，但从法律上讲不很确切。因为第二次世界大战后，台湾已经回归祖国，早已是我国的一部分，如果现在还说“回归”，等于法律上认为台湾还不是我国的一部分，可能为搞“台独”的人所利用。

为了使处理台湾问题有法律上的根据，而又不必修改宪法，同时又有利于对台谈判，宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”并相应地在第六十二条关于全国人大职权中规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”这是根据小平同志提出的“一国两制”的伟大构想，为解决台湾问题所提供的宪法依据。

当时中英关于香港问题谈判刚刚开始，中葡关于澳门问题的谈判还没有开始。因此，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中只能提台湾，没有提香港、澳门，但又说了“这是我们处理这类问题的基本立场”。这就明显地把香港、澳门包括在内了。在起草香港特别行政区基本法时，有些香港人士有顾虑，认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法，要求相应地修改宪法，明文规定在香港实行“一国两制”。香港基本法起草委员会初期开会时，香港记者向姬鹏飞提出要修改宪法的问题，姬鹏飞让我回答，我答复记者说，宪法第三十一条就是专门为香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度即实行“一国两制”而作的特别规定，因而不需要再修改宪法。在这之后，为了进一步解除香港某些人的疑虑，1990年全国人大在审议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》时，还通过了《关于 <中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》，明确规定香港基本法是根据宪法、按照香港具体情况制定的，是符合宪法的。现在香港、澳门已经回归祖国。实践证明，小平同志提出的“一国两制”，对于维护香港、澳门的稳定、繁荣和发展，具有非常重大的意义。

最后，我还想谈一点，就是宪法用语的规范问题。起草宪法时，胡绳强调，宪法用语要科学、准确、严谨，不用形象化或简化的语言。比如，有的同志提出要把“百花齐放”、“百家争鸣”写入宪法。秘书处经反复考虑，认为不宜这么写，而是写了公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。又如，胡绳不赞成写“德、智、体”全面发展，而是写了“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。他也不赞成在宪法中用什么“重要的”、“长期的”一类形容词。

此外，还有人建议在“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”前面加上“依照法律”。我们研究认为，这一章已有专门的条文（第五十一条）作了适当的规定，因此这里没有必要再加上“依照法律”。