提出宪法修改草案

从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大五次会议通过宪法，历时两年三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案；第二阶段是全民讨论；第三阶段是全国人民代表大会审议。

先从第一阶段谈起吧。这个阶段的时间比较长。1980年9月17日，秘书处召开第一次会议，宣布秘书处正式成立，并决定自即日起开始工作。会上胡乔木首先传达了宪法修改委员会第一次会议的精神和对秘书处的要求。大家交换了对秘书处工作的意见，认为从即刻起到提出初步修改草稿的时间非常紧迫，必须从现在起有计划地紧张地进行工作。会议还商定，宪法修改委员会秘书处不专设办公室，由全国人大常委会有关办事机构、工作机构兼做办公室的各项日常工作，王叔文、肖蔚云、许崇德等宪法学专家参加修宪工作。从这时起，秘书处工作人员集中到后库办公。9月24日，秘书处召开第二次会议，胡绳传达了胡乔木对宪法结构的初步设想和着重讨论的问题的意见。胡乔木考虑得比较系统、周密，当时秘书处就是按照他的思路开始工作的。

首先是广泛征求意见。秘书处把1954年宪法和1978年宪法发给各部门、各地方、各界人士，请他们对这两部宪法的条目哪些留、哪些删、哪些改、哪些加，提出意见。然后，分别找各方面人士，包括中央各机关和民主党派、人民团体的负责人，尤其是法律专家，开座谈会，听取意见。我印象比较深的是宁夏大学有一位叫吴家麟的教授，比较系统地提出了很好的意见。同时，我们还研究、参考外国的宪法，先后收集了35个国家的宪法，另外还有国民党的“中华民国宪法”。

从1980年9月到1981年6月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13次座谈会，围绕如何修改宪法进行了座谈和讨论。同时，还请中共中央有关部门、国务院各部委和直属机构、高检、高法、解放军总政治部，以及各省、自治区、直辖市人大常委会协助征求意见。在此基础上，秘书处进行了研究和讨论，分成三个组（总纲、国家机构、公民的基本权利和义务）着手起草。由于一些重大问题在当时还没有定下来，起草中对有些章节和条文提出了几个方案。比如，关于宪法的结构，提出有序言和无序言两个方案，还提出增加第五章“宪法实施的保障和宪法的修改”，并把“公民的基本权利和义务”一章移到“国家机构”一章前面；关于四项基本原则的表述，有序言的方案写在“序言”中，无序言的方案则在“总纲”中设立“政党、人民团体和人民政协”一节并在其中表述；关于全国人大是沿用一院制还是改为两院制，也有两种方案；关于是否设国家主席，也是两个方案；关于检察机关是否保留，关于农村人民公社是否政社分开，关于罢工自由是否取消等，也都写了两个方案。

在此期间，胡乔木曾向中央书记处并赵紫阳、彭真写了《关于修改宪法的几个问题》的报告。后来，胡乔木又写了一个《关于修改宪法的一些问题的汇报》的材料。

1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过后，胡乔木找到邓小平，说身体不好，需要休养，顾不了修改宪法的工作，建议推迟修改宪法的时间。邓小平认为宪法修改必须抓紧，不能推迟，就找了彭真，说，宪法修改工作委托你主持。从1981年7月起，宪法修改工作就由彭真主持了。

1981年7月，邓小平让彭真抓宪法修改工作时就确定了四点：第一，要把“四个坚持”（即四项基本原则）写进宪法；第二，规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，规定民主集中制；第四，规定民族区域自治。这就为宪法修改工作明确了指导思想。

7月16日，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案完成的时间是否按时拿出。邓小平回信说，还是要这样。可以看出，邓小平对修宪是抓得很紧的。当时，彭真在北戴河，他把我们几个人找去，具体研究怎样修改宪法的问题。我说，小平同志要我跟他到新疆去。彭真说，别的我不管，你走之前要交出个稿子来。按照他的要求，我和项淳一、顾昂然用了两天时间，以1954年宪法为基础，研究一年来广泛征求的意见，哪些要保留，哪些要删，哪些要改，哪些要加，勉强整理出一个很不成熟的草稿，算是交了差。

彭真从北戴河回来后，一直考虑修改宪法的问题。国庆前夕，他发高烧住在医院，还把我们找去，说秘书处的人员国庆节后集中到玉泉山。同时，他又觉得力量不够，向胡耀邦提出把参加起草历史问题决议的龚育之、郑惠、有林、卢之超要来参加修宪工作。本来还提出要郑必坚，胡耀邦说郑还要给中央起草文件，未能要来。宪法要体现历史问题决议的精神，调这些同志参加有利于工作。还增加了对经济工作比较熟悉的顾明，彭真说顾是没有任命的宪法修改委员会副秘书长。

彭真主持修宪工作后，立即着手研究起草修改宪法的稿子。他说，有不同意见怎么统一？要从中国的实际出发，宪法只能写现在能够定下来的最基本、最需要的东西，尽可能把各方面的意见大体集中起来。

1981年国庆节后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改宪法。要讲效率，这还真是一个好办法。从那时起，可真算是夜以继日，上午、下午、晚上，每天三班倒，日夜伏案起草宪法修改草案。当时分三个部分：一是“总纲”；二是“公民的基本权利和义务”；三是“国家机构”。秘书处分三组分别起草，主要由胡绳负责，还有我和张友渔、顾明、项淳一、龚育之、有林等同志。我们集体起草，每起草一章一节，就给彭真送过去。他有时改，有时不改，经常把胡绳和我找去，谈他的一些意见。

按照五届全国人大三次会议的决议，宪法修改是有时间要求的，即召开下次全国人大会议时提出宪法修改草案。由于宪法修改工程浩大，到1981年11月底召开五届全国人大四次会议时，还不可能按时完成。那时，已经比较注意依法办事，所以又提请五届全国人大四次会议通过决定，把修改宪法的期限延长到五届全国人大五次会议。彭真还就为什么延长期限提出一份书面说明，得到大会的批准。

经过近两个月的紧张工作，1981年11月下旬起草出宪法修改草案初稿。报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。12月19日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。12月23日，又对这个报告作了一些修改和补充后，报送中央。报告对16个问题作了说明。这16个问题是：（1）“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题。（2）人民民主专政是国体，民主集中制是政体。（3）关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的。现在的草案大体是照抄1954年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文。（4）关于民族区域自治问题。（5）关于城乡基层政权问题。（6）关于加强和发挥人大和人大常委会的作用。（7）关于任期和会期。（8）关于所有制。（9）关于土地所有权。（10）关于责任制。（11）关于财政收支平衡、信贷平衡和稳定物价问题。（12）关于罢工自由问题。（13）关于迁徙自由问题。（14）关于健全社会主义法制。（15）关于精神文明。（16）关于台湾问题。报告最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以1954年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，花了近两个多月时间突击出来的，在党内外都还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论。

12月中下旬，邓小平两次审阅这个报告，还找了胡乔木，让他帮助修改宪法修改草案初稿。胡乔木把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。胡乔木是很认真的，胡绳也真有办法，胡乔木不论提出什么意见，他都有办法修改。

宪法修改草案初稿经中共中央政治局和中央书记处讨论后，秘书处又作了修改，然后以秘书处的名义提交给宪法修改委员会。这与1954年的做法不同， 1954年宪法草案是以中共中央的名义提交宪法起草委员会讨论的。这次没有作为中共中央的稿子提出来，目的是为了使大家能更好地发表意见，进行讨论修改。

1982年2月底到3月上旬，宪法修改委员会召开第二次全体会议，讨论宪法修改草案（讨论稿）。从宪法修改委员会第一次会议到第二次会议，相隔约1年5个月。

1982年2月27日下午，宪法修改委员会举行第二次会议，会议由彭真主持，胡乔木作了关于宪法修改草案（讨论稿）的说明。会上印发了宪法修改草案（讨论稿）及关于这次宪法修改的经过和修改条文内容的说明。彭真说，大家对秘书处提出的宪法修改草案（讨论稿），可以增，可以减，可以小改，可以大改，也可以推翻。首先请大家考虑，这个稿子是否大体可用？是否可以作为修改的基础？有没有提出新的草案的？如果没有，那么就以秘书处提出的稿子作为基础进行修改。这个讨论稿怎么改？采取什么方针？要从中国的实际情况出发，吸收历史的和外国的经验教训。拿什么做标准？最大多数人民的最大利益。当然，有些问题要照顾少数，例如宗教信仰自由。我们的方针是马列主义普遍真理与中国的实际相结合。

从3月9日到16日，委员们分三个组对草案逐章逐节逐条进行讨论，各省、自治区、直辖市人大常委会的一位负责同志也列席会议参加讨论。讨论中，大家总的认为，这个宪法修改草案（讨论稿）是好的，实事求是，符合国情，可以作为修改的基础，进一步修改、补充和完善。同时，大家非常认真地逐句逐字进行推敲、斟酌，提出了许多意见，有的委员还单独或联名提出书面意见。

与此同时，全国人大常委会部分委员和全国政协常委举行座谈会，讨论这个稿子；中共中央各部门、国务院各部委、解放军各领导机关的负责同志和各省、自治区、直辖市的负责同志，也都对草案讨论稿提出了修改意见。秘书处把这些意见汇编分送宪法修改委员会各位委员。

根据宪法修改委员会分组讨论和各方面提出的意见，秘书处对宪法修改草案（讨论稿）作了修改。其中，“序言”共11段，有10段作了修改，还增加了一段；在全部条文140条（指讨论稿，后来正式通过的宪法为138条）中，有83条作了修改。这还不包括文字性的修改。

4月12日至21日，宪法修改委员会举行第三次全体会议，讨论宪法修改草案（修改稿）。彭真主持会议，胡乔木作了关于宪法修改草案（讨论稿）修改情况的说明。这个说明非常详细地汇报了根据大家上次会议讨论的意见，对“序言”与各个章节和条文作出的修改；对没有采纳的意见，也作了说明。委员们和列席会议的同志又用9天的时间，逐章逐节逐条地进行讨论修改，提出一个宪法修改草案。会议通过了宪法修改草案和提交给全国人大常委会的《关于提请公布<中华人民共和国宪法修改草案>交付全国各族人民讨论的建议》。