第四节 承包责任制下的农村土地流转

农村改革确立了农户的土地自主经营权，即土地承包经营权，政策规定这一权利的期限为15年。1993年中央决定将这一期限延长至30年，2008年，中共十七届三中全会重申土地承包期限长久不变。从政策层面来看，中央希望维持农村承包责任制的基本稳定，让农民积极地投入农业生产。

农村土地家庭承包责任制这一制度安排，界定和确立了农户对承包土地的独立经营权，使得农户能够更加有效地安排农业生产，同时也能更加有效地配置家庭劳动力资源，因而这一制度变迁给农村和农业发展带来了极大的活力和动力。经过30多年的改革开放，农村家庭承包责任制对提高农业生产率的激励效应已渐渐减弱。在解决温饱问题之后奔向小康社会的过程中，农村发展在一些地区则进入了发展的平谷期，即难以突破传统农业的瓶颈制约而获得质的飞跃。传统农业要向现代农业转型，必须逾越小规模、分散经营的障碍。在这种情况下，“三农”发展实际面临着一个两难困境：一方面，农村家庭承包责任制是不能动摇的；另一方面，现代农业又离不开土地规模化经营，从而需要将土地集中起来，发展大规模的生产经营。所以，制度创新就需要在这两难中去寻找新的均衡点，也就是既不改变农户的土地承包经营权，同时又能够实现土地的集中和合作经营。

在不改变农村土地家庭承包经营权的条件下，要实现农村土地的规模化经营效率，就必须有一种制度安排，激励农户自愿地转让或置换他们所拥有的土地承包经营权，以达到土地的集中和合作化、规模化经营。基于这一考虑，中央在农村土地政策方面已经作了较大调整，即从以往禁止农村土地承包经营权的流转或转包，到后来积极鼓励土地流转。

然而，虽然国家鼓励和倡导农户进行合理合法的土地流转，促进农村合作经济的发展，但现实情况并不理想，农村土地承包经营权的流转市场并不活跃。一些调查显示：1993年农村参与流转的土地仅占全部土地的3%～4%，浙江省的比例稍高，达到7%～8%；参与土地流转的农户约占15%，土地流转市场发展呈明显的地区差异。

既然政策鼓励农村土地的自由租赁和承包经营权市场的发展，那么，为何农村土地流转市场仍不能活跃起来呢？究竟是制度性因素的制约，还是生产要素结构的制约呢？究竟是市场失灵，还是政府失灵呢？关于这一问题，或许不能简单地作非此即彼式的解答。毕竟任何市场的发育、成长和发展，都要受到复杂的综合因素的制约和影响。例如，一些研究显示，土地承包经营权市场发育缓慢主要受土地产品价格、土地经营非生产性收益、生产性成本和非生产性成本及土地经营的使用成本、交易成本等因素的影响和制约，这些因素对土地承包经营权的市场供给和市场需求既有正向作用，也有反向作用。现实经验则表现出目前农村土地承包经营权的需求远远大于供给，因而，要促进土地流转市场的活跃和发展，就需要创造条件扩大土地的有效供给。然而姚洋通过实证研究却发现，农村土地交易市场的不活跃及土地流转市场参与率的地区差异，反映了土地租赁市场的发展与劳动力市场等其他要素市场的限制性密切相关，因此，要推动农村土地流转市场的活跃和发展，其他要素市场的改革与土地制度改革同等重要。沿海地区的较高的土地流转参与率，是因为有内地劳动力到当地承包耕地。由此说明，在土地制度不变的情况下，土地流转市场也能得到一定的发展。还有一些调查显示，农村土地的地理区位、土地调整等因素对土地流转参与率也有一定影响。离中心城镇距离越近，参与土地流转的农户比例越高；经历过土地调整的村庄与没有经历土地调整的村庄相比，土地流转的参与率要高出13.4%。

现实的情况是，农村土地流转市场和土地承包经营权市场可能并不能完全等同起来。不同的调查所反映出的结果有很大差异。麻昌华等人在全国十个省农村进行的问卷调查显示：平均有23%的农户参与了土地流转，其中最重要的流转方式就是转包，占所有参与土地流转农户的79.6%；其次是互换，占46%；再次是入股，占8.5%；接着是抵押，占4.4%；其他方式有3.6%。这一调查结果所反映的是农村土地流转置换已经相当活跃了，因为农户参与率高达23%。然而我们在2006年中国综合社会调查中，却发现只有6.6%的农户多耕了土地，即可能是租入或多耕他人的土地，80%农户的承包地与耕种地是相当的。

调查结果的较大差异，可能来自于两个重要偏差。第一种偏差是抽样偏差，无论是八省还是十省的调查，都不是随机抽样的结果，因而这一点说明了农村土地流转参与率的地区性差异是较大的。第二种偏差可能来自于调查过程中人们对“土地流转”理解的偏差。什么样的土地处置行为才算是“流转”，如果尺度不同，就可能影响到“流转”的发生率。相对而言，中国综合社会调查是严格按照随机抽样的原则在全国范围内抽取调查样本的，因而调查结果更具有代表性。

就微观经验而言，农村的土地流转市场实际上并未真正发展起来。目前土地流转仍较少，较多的依然是农户之间的临时性的、不确定的转让关系。由于较多的农村地区正处于一个大流动时期，大量农村劳动力外出获取农业外的收入。而且，农业外的打工收入在农户总收入中占据越来越大的比例。相对于农业收入，农业外打工的收入明显高很多。

随着农村劳动力的外流，农户的土地不可避免地面临着如何处置的问题。从理论和现实层面，伴随农村劳动力外流的农地使用有四种情况（参见表4—4）。

家庭成员全部外出的农户，由于他们回到农村居住生活的时间相对较少，因而他们的承包地一般都要全部处理。通常情况下，土地全部撂荒的可能性很小。大多数情况下，外出农户把承包地暂时转给本村的近亲属或本村其他人耕种，而且这种转让通常都是非正式的，一般经过口头协议商定。较多情况下，那些不外出、以从事农业为主的农户，会向外出户提出请求，双方口头协商定好条件后，就可以耕种与外出户商定好的田地。这种土地流转方式可以说是当前农村承包耕地流转的主要形式。在这种流转过程中，双方虽有一个交易过程，但这个交易还不能算是纯粹的市场交易。因为在大多数的情况下，农户之间的土地流转协议具有很强的非正式性。所谓非正式性，主要指协议的达成有很大成分是熟人社会的情分。也就是说，转让土地耕种权的农户究竟把自家承包地让谁来耕种，在很大程度上取决于转让方对请求方的感情，而且让与条件也随着情感关系而大有不同。

非正式的流转方式在目前情况下之所以盛行，一方面是因为乡村社会特定的文化背景和社会关系，这些观念及关系在很大程度上还会影响和制约农民的行为方式。另一方面，非正式的流转大大降低了流转的交易成本和耕种者的经营成本。如果在纯粹的承包经营权交易中，承包经营权的价格相对来说要高，而在目前农业生产收益率相对较低的情况下，如果经营权价格过高，自然没有多少农民愿意租入土地。而对于转让经营权的农户来说，非正式流转的价格虽较低，但其中包含了给予受让者的“人情”，因而也是值得的。

但是，我们应该看到，当前农村土地的非正式流转虽在一定程度上避免了耕地撂荒现象，增加了农地的产出量；然而这种土地流转往往只能给双方带来量的增长，而没有带来质的发展，也就是说给参与土地流转的双方都增加了收入，但对提高农业生产率却贡献不大。因为农业生产方式并未因小规模的土地流转而发生质的变化，所以，劳动生产率仍未得到大幅提高。也就是说，那些转入土地的农户不过是从以前耕种自家的一亩三分地，到耕种十几亩耕地，通过满负荷劳动和超强工作量获得了比以前多几倍的收入。这些增长收入来自于强劳动，而非来自于对土地的新的要素投入或新的经营方式。

此外，土地的非正式流转存在一个非常严重的问题，那就是流转的不确定性。由于外出打工农户将自己的闲置耕地转给他人耕种，其中有较大程度的情分存在，所以，当他们索回自己的耕地时就非常容易。通常的办法就是在春节回乡之时对耕种户说一声即可，因为他们之间的非正式转让协议约定俗成的有效期一般也就是一个农业生产周期即一年。受不确定因素影响，耕种别人承包地的农户，由于担心在土地上的中长期投入得不到回报，所以他们一般只顾当年的土地投入，而很少注意保持土地中长期的肥力。从实际经验来看，在家种地的农户一般只请求借种外出农户的比较好种的即肥力好的耕地耕种，很少去向别人要求耕种其产出率差的田地。因为耕种这样的田地，同样也要给流转户支付农业补贴，而且还要欠人一份人情，而产出却很低。所以，在这种情况下，外出打工农户的那部分不太好种的承包地可能就会撂荒。这也就出现部分流转和部分撂荒的情形，像这种情况在目前农村相对较多。

在外出的农村人口中，有一小部分家庭在城镇的非农经营项目中发展得较好，所以他们长期在外不再耕种土地，这样他们的承包地就可能全部转包出去。通常情况下，近亲属和本村人依然是转包的对象，不过也有可能有相邻的外村人愿意承包。

现实中，农村土地承包经营权流转中，用经营权作抵押和入股等方式的流转并不多见。目前的土地流转以农户之间非正式的、短期的转包、暂借等方式为主。农户之间的这些流转方式严格说来并不具有市场交易的性质，所以，目前农村土地流转市场的发育相当迟缓。

农村土地流转市场之所以发育缓慢，根本原因在于土地流转的比较收益相对较低。无论是土地承包经营权的转出方还是转入方，都很难从交易过程中获得较为理想的比较收益，因而参与正式承包经营权流转的激励就显得不足。

对于土地承包经营权转让方来说，以前由于农产品价格相对较低且较为刚性，农业生产的收益很低，因而承包地转让几乎得不到收益。在以往还需要交纳农业税费的时期，转让承包地的农户所得到的回报仅仅是让耕种自己承包地的农户为其交纳所耕种土地的农业税和分摊的水电费。近些年来，由于农业税费的免除，加上国家的种粮直补，且农产品价格也较以前理想，农业收益率大大提高，所以愿意转入土地的农户增多。在这种情况下，土地转让方可以从转让中得到国家的直补和200～500元每亩的租金。但是，即便如此，这样的收益相对于外出在城镇经营非农业的收益相比，依然是微不足道的。例如，一个农户即使能转让10亩承包地，平均每亩地的流转费不过500元一年，那么年收入也不过5000元，仅相当于一个打工劳动力两个月左右的工资收入。在这样的情况下，外出打工农户转不转让土地实际上无所谓，那么如果要让他们签订长期的流转合同，就会相当困难。因为外出打工的农户，同样面临很多的不确定性，他们自然希望给自己留下余地，而不是把自己的全部土地长期租给他人。

对于租入土地的农户来说，如果租金过高，而农业生产又没有新的要素投入，那么边际收益率就呈递减趋势，农户租入土地的积极性自然就会降低。就当前情况来看，较多耕种他人承包地的农户，基本上仍采取传统的耕作方式，只是目前农机使用相对多一些，但农业的产出率则变化不大。假设一个农户租种别人的耕地，需要给转让方500元每亩的租金。每亩地的生产成本主要包括农药、化肥、农机费、人工费等，每亩大约在500元以上。每亩收入按种粮油来估算，每亩理想收成总共约900公斤，每公斤价格2元左右，耕种每亩地的毛收入在1800元左右。最后扣除生产成本和租金，每亩收入约800元。由此看来，土地流转的租金可以说几乎没有太大上升的空间了。要么农户能够获得新的要素投入，能够大幅提高农业产出率，要么国家提高直补的额度，或对新的生产要素投入加以补贴。

尽管土地流转的收益水平是制约农村土地流转市场发育和发展的根本原因，但制度因素也在一定程度上限制了农村土地流转市场的发育。目前农村承包耕地的流转之所以主要停留在农户之间的非正式流转之上，一个重要原因就是农村目前还缺乏为正式土地流转提供服务的制度环境。如果是正式的流转，那就需要有正式的、一定期限的交易合同或协议。如何让更多的农户参与正式的土地承包经营权的交易呢？很显然，必须培育让人信任的中介组织，就像城市二手房市场一样，这些中介服务组织的发展壮大会带动农村土地流转市场的活跃和快速发展。