第二节 农地征用问题的症结

农地征用中的不公问题和混乱现象归根结底还是农村土地制度上的问题。所谓制度，在经济学中一般是指制度安排，即“在特定领域内约束人们行为的一组行为规则”。它不同于制度结构，“制度结构是指经济社会中所有制度安排的总和，包括组织、法律、习俗和意识形态”。现行农村土地制度安排通过对土地资源配置方式的规定，决定和影响着农民与征地者的权利结构和利益格局。

目前，中国农村土地制度问题集中体现在两个方面：一是农村土地所有权问题或所有制问题；二是农村土地的使用权和收益权问题。《中华人民共和国土地管理法》对包括农村土地在内的土地所有制或所有权已经加以界定，即农村土地实行集体所有制，也就是农村土地所有权归农村集体。问题的焦点就主要集中在这个所有制的界定上，农村土地集体所有制的法律制度安排显然是继承了集体经济时代的土地产权界定原则，强调集体在经济活动中的基础地位，因此在制度安排上进行集体产权的安排。这样一项法律制度在具体的实践中已经遇到很多具体问题，尤其在集体经济体制被废除后，农村集体的概念和边界变得越来越模糊。什么是农村集体呢？集体由谁来确定？集体又怎样来行使所有权？由谁来代表集体去行使农村土地所有权？一旦农村土地资源配置发生变化如征地，所有这些问题就凸显出来，并可能导致种种矛盾，以及秩序混乱、交易成本大增等问题。

农村土地被攫取的现象之所以较多地发生，其症结就在于农村土地集体所有制与新的经济体制之间的背离。农村土地所有权主体——集体其实不再是独立的利益主体，而是由个体和某些利益集团混合而成，而土地真正的受益主体——农民的地权在集体所有权结构中没有得到充分体现和保护，所有权主体和受益主体的分离，不可避免地会引起土地资源在市场经济中的重新配置而产生的增值，不是由土地的受益主体获得，而是被模糊的集体所有权主体和复杂的个人和集团获得。与此同时，由于所有权主体不是直接的利益主体，也就是说虽然农地是集体所有，但农地转让并不会使集体利益受损，因为集体利益在新形势下本身就是一种虚拟的利益，所以，代表集体行使土地所有权主体的个人和集团会愿意以较低的价格转让农村土地，从而导致多种多样的建设和开发者能够轻易地以低廉的价格从农民手中攫取土地，而农民则难以从中讨价还价，获得合理的价格补偿。农村土地集体所有权主体与土地使用权主体之间权利集合的严重不对称，造成了真正耕作土地者对土地失去了必要的控制权。

作为一项法律，农村土地集体所有制在短期内存在是一个事实，因此，诸多根源于这一法律制度安排的农村土地问题如果不通过修改法律，则暂时是难以解决和彻底根除的，这在某种意义上加大了政策调控的难度。目前，国家针对农村征地混乱及耕地快速减少现象，出台了相应政策对策，主要包括对基本农田保护措施、加强对土地征用行政审批的监督、区别对待公益性征地与开发性征地等。这些政策性措施在一定程度上会遏制攫取土地和耕地锐减问题，但行政的、政策性的措施所发挥的效力相对有限，因为一项政策、措施出台一段时间后，就会在执行过程中遇到相应的对策，这就使得政策效力大打折扣。例如，政策对农村农业用地的用途改变实行严格控制，但对民办企业的建设用地则例外，于是一些地方出现以村里农民创办企业的名义来获得建设用地。此外，政策对公益性建设用地实行例外，也同样面临着有些人通过变通的方式打着公益性项目的旗号来攫取农地的问题。

此外，农村土地集体所有制中对农民的土地使用权和收益权没有明确界定，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，但法律同时也规定土地承包人不得改变承包地的农业用途。因此，法律和土地管理政策实际上大大限制了农民土地使用权和收益权范围，农民能够自主流转土地，如转租、互换，但并不包括土地资源的重新配置或开发利用，实际上也就不包括土地使用权和收益权的增值范围。既然土地流转并不能给农民带来更多的收益和发展机会，那么较多的农民在实际中对农地的征用常常是默许的。即便是对自己承包地的征用及征地价格没有太多的决定权，他们基本还是对征地持认可的态度。毕竟，制度安排让他们不会去珍惜土地。因为，一来农业耕作没有理想的收入，二来土地流转又受到严格限制，因而也不会有太多收益，一般不过是每亩200元左右的租用费。所以，较多农民认为土地一次性被征用可能对自己的收益还是有利的，反正土地不是自己的。

当前对农村土地流转的法律和政策的限制，其目的是出于基本农田的保护，以确保国家的粮食安全。所以，从保护耕地和维护粮食安全这一公共利益角度看，对农村土地流转的严格监控和管理是必要的。

但是，从维护农民利益的角度看，在保护耕地与增加农户土地权益性收入之间，实际上可以通过立法或制度安排的调整来达到一种较优的均衡。张五常在讨论产权转让和资源配置问题时提出：“立法机构要弱化从私有财产中获得收入的权利，可以按比例或固定价格来做到这一点。……只要存在像颁发执照或配给这样的其他分配方式，就会产生一种均衡。另一方面，以比例方式对收入的弱化，通常会产生一组可具体说明的约束，根据这组约束可以求出理论解，因为所限定的范围允许在选择理论可以预测的抉择中改变选择。”

工业化、城市化和现代化不可避免地要征用农业用地、改变土地用途，如果没有必要的农地转为现代化建设用地，经济发展和效率提高就无从谈起。当然，农地征用过程中出现的增值和效率提高同时存在一个外部性问题，那就是公共的粮食安全问题。因此，农地征用和土地流转中解决问题的理想途径就是均衡，而不是“一刀切”。所谓均衡，就是农地转让的比例和收入分成问题，即用经济和法律手段调节和约束土地承包人无限转让和变更土地用途的行为选择。经济手段不外乎两种：一是税收，也就是对土地权益转让获得收入征收相应比例的增值税，税收就是通过调节收入比例来约束人们的行为选择的；二是价格，为防止农地的过度转变用途，可以通过立法规定使用权转让的固定价格，适当的固定价格会约束征用者和权属者的随意性或过度转让行为。

法律手段是指通过法律规则限制征用和转让土地的范围，也就是指那些基本良田和用途转变的比例。对那些非耕地，则鼓励投资和开发利用。例如，农户的宅基地及承包的山林荒地等，应放开允许自由流转。目前的政策规定，城市居民不得在农村购买房地产。这项政策实际上禁止了农户转让宅基地和荒野山地的权利和从中获取收益的权利，某种意义上，此项政策在预防农地被滥用的同时，也使农户错失大量的收益机会，在较大程度上制约和延缓了有发展条件的农村的发展。这是城乡二元观念和体制的又一个重要体现。既然城市居民可以自由买卖商品房，并可从交易中获得增值收益，那么，农户对在自己宅基地上开发的房地产也应该享有处置权和收益权。此外，允许农民转让荒野山地，并鼓励有条件的城市居民去购买并依法开发，不仅有利于农民增加收入，而且无形中扩大和开辟了向农村的投资来源。只要不严重损害耕地和环境规划，放开农村宅基地转让权和荒野山地承包经营权的流转，对推动新农村建设来说是一项非常重要的制度安排。

扩大农户对承包土地的使用权和收益权范围，提高农民在土地征用和流转中的自主地位，其实并不等于土地私有化。相反，它是遏制向农民攫取土地的有效途径，同时也是促进农村土地资源效率提高的重要方式。只有耕种土地的人才会真正珍惜土地，也只有使用土地的人，才真正懂得如何更好利用土地。