第五节 小结与讨论

既然城乡二元体制是构成城乡不协调、不平等发展，以及农村社会发展滞后的体制性和结构性原因，那么，改革这种体制就成为促进发展的必由之路。

城乡二元体制不是一种简单的制度或政策，而是由多种制度性和结构性因素相互交织构成的复杂体制。制度性因素主要指各种政策或制度安排，结构性因素包括人们习惯的、定势的观念和行为方式。所以，改革城乡二元体制并非简单易事，而是一项艰巨、系统的任务。不过，从宏观角度看，城乡二元体制改革不外乎两个方面。

第一，解放思想，更新观念。构成城乡二元体制的那些结构性因素归根到底属于人们的观念问题，这其中包括决策者、管理者和民众的观念。这些观念主要包括“重城市轻农村”的观念，以及“超稳定”的管理理念。

受“重城市轻农村”观念的支配，人们在决策、政策执行及制度安排中，习惯性地倾向于将城市和农村分离开来，有差别地加以对待。长期累积作用，形成了固定的城乡分割的格局，以及资源、利益分配模式。人们在按照这一模式决策和管理时，已经把城乡分割和城乡差别视为理所当然之事。此种结构性影响不仅直接限制城乡二元格局的改变，而且从观念上制约了人们改变这一现状的动机。

“超稳定”的管理理念就是在管理中追求社会稳定时，强调用行政强制措施将管理对象固着在一个地方的思想，认为对人的固定将有助于实现稳定。城乡二元体制背后的管理理念就有这种试图将城里人和农村人分别固定在一个地方的观念。

改革城乡二元体制，其实就是要实现制度变迁，而要实现制度变迁，首先必须获得制度变迁的动力。那么，制度变迁的动力从何而来呢？诺思认为，有必要把意识形态对个人和集体关于公平性观念的影响纳入制度变迁的动态考察之中。根据这一原理，只有当人们对城乡二元体制的不公平性的认识在增强时，改革这种体制的动力才会增强。由此说明，要推动城乡二元体制改革，转变和更新以往“重城市轻农村”和“重稳定轻流动”的观念有着极其重要意义。

在认识到城乡隔离观念的不合理性、不公平性及其消极影响的同时，我们也需要确立城乡平等发展、和谐发展的观念，确立城乡自由交流、良性互动的观念，确立统筹城乡、实现一体化的理念。当城乡平等发展和城乡一体化等新的观念广泛深入人心时，改革城乡二元体制就具有了强劲动力。

第二，积极推进制度创新。改革城乡二元体制关键在于制度创新，即对那些导致城乡分割的制度安排加以改革和创新。具体说来，制度创新的任务主要有：（1）户籍制度创新。户籍制度至今仍发挥着社会不平等的功能，其中包括二元户口划分所产生的城乡差别或不平等。某种意义上说，户籍制度是城乡二元体制最基本也是最牢固的制度基础。因此，要打破城乡二元体制壁垒，首先必须改革现行户籍制度，实现户口的一元化和自由迁移，从法律地位上确立城乡的平等关系。（2）农村土地制度创新。目前的农村土地使用权制度不仅不利于资源在城乡之间有效、合理流转，而且对农村和农民的发展都不利。通过创新农村承包耕地、宅基地的流转和使用制度，将会促进城乡之间的交流和资源利用效率的提高。（3）劳动就业制度创新。通过立法和加强执法，建立和完善城乡统一的劳动力市场机制，保护城乡劳动力的平等机会和就业者的平等待遇，消除就业的体制性歧视。（4）社会保险、保障制度创新。大量农村居民处在社会保险、社会保障的体制之外，构成城乡分割和城乡差别的重要方面。改革现行社会保险、社会保障体制，建立覆盖城乡的、机会均等的医疗保险、养老保险和最低生活保障制度，是实现城乡一体化发展目标的重要途径。（5）公共财政与公共管理体制的创新。二元的公共财政和公共管理体制是形成城乡分割和发展差距的根源之一，因此，进行公共财政和公共管理体制的创新，构建统筹城乡的财政体系，建立统一的公共服务和管理体系，为城乡居民提供均等的公共卫生、文化教育、基础设施等公共物品，将对改变城乡二元发展格局起到积极作用。

改革城乡二元体制虽有大量的工作要做，但最基本的任务就是两个：一是转变城乡发展方面的不平等观念；二是改变导致城乡不公平发展的制度安排。

城乡二元格局及其不均衡发展成为中国现代进程中的基本国情，城乡分割、城乡差别成了社会发展中的不和谐因素，因而也成为建设和谐社会所必须跨越的重要结构性和制度性障碍。经验和事实都已表明，城乡差距或城乡矛盾并不随经济与社会的发展而自动消除和解决，和谐城乡关系也不会自动实现，因为二元对立的城乡关系是由城乡二元体制构筑起来的。所以，只有改革城乡二元体制，才能够缓解乃至消除城乡矛盾，促进城乡之间高效的交流与互动。

改革开放30多年来，无论是在城市还是在农村，经济体制改革都已经取得了成效。但唯一没有改革或改革较少触及的体制就是城乡二元体制。如果把改革开放进一步向前推进的话，那么城乡二元体制改革就难以绕过。因为当前及未来一段时期，中国面临的发展目标和任务是协调的、可持续发展，以及提升整个社会的发展水平。要实现这些目标，最重要的力量和最有效的途径依然是改革。只不过改革的目标已不是经济体制，而是城乡二元体制。也就是说，我们需要把改革城乡二元体制作为下一步改革的目标。

诚然，城乡二元体制改革可能面临重重障碍和困难，改革任务艰巨而又复杂，但是，如果坚持把城乡二元体制作为下一步改革目标，通过解放思想，转变观念，并努力进行制度创新，用改革的方式去应对各种可能遇到的困难和问题，那么最终会取得改革的成效，改变城乡二元格局，促进城乡均衡发展，推进城乡一体化进程，以及和谐社会建设。

如果说改革开放后中国农村发展所取得的巨大成就得益于农村改革，那么，中国农村发展的“第二次飞跃”就离不开城乡二元体制改革。