《中国城市公用事业民营化绩效评价与管制政策研究》概要

王俊豪

一、研究的目的、意义及所使用的研究方法

城市公用事业由为城市生产、生活提供必需的产品和服务的具体行业组成，主要包括城市自来水、排水与污水处理、管道燃气、供热、城市道路与公共交通、环境卫生与垃圾处理以及园林绿化等。城市公用事业是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，对城市可持续发展、推进和谐社会建设具有关键作用。

城市公用事业民营化，是一个在城市公用事业领域逐渐增加民营经济的比重，扩大民营企业经营范围的过程，民营化不等于产权私有化。改革开放以来，中国民营经济快速发展，经济实力不断增强，充分显示了民营企业家的能力和企业家精神。同时，党和政府支持民营企业进入城市公用事业领域的政策导向日趋明确，政策措施不断具体化。特别是在2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），针对城市公用事业明确指出，鼓励民间资本参与城市公用事业建设，支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水与垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。鼓励民间资本积极参与城市公用企事业单位的改组改制，具备条件的城市公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。同时，要进一步深化城市公用事业体制改革，积极引入市场竞争机制，建立健全城市公用事业特许经营制度。建立规范的政府管制和财政补贴机制，加快推进市政公用产品价格和收费制度改革，为鼓励和引导民间资本进入城市公用事业领域创造良好的制度环境。这些都使城市公用事业民营化改革具有坚实的经济基础和明确的政策导向。从实践的角度分析，城市公用事业改革是中国经济体制改革相对滞后的领域，在20世纪末21世纪初才开始重视对这一领域实行以民营化为主要内容的改革，经过十多年的改革，改革的成效如何？在改革过程中产生了哪些问题？怎样推进并规范这一领域的改革？这些都是需要研究的重要理论与实践问题。因此，本研究的主要目的是：运用新兴的管制经济学理论，在总结和客观评价中国城市公用事业民营化绩效的基础上，提出深化中国城市公用事业民营化改革，加强政府有效管制的基本思路和政策建议。

在国家住房和城乡建设部等相关部门的支持下，课题组分别对31个省市的建设厅（局）、城市公用事业主管部门和城市公用企业这三类对象进行了大样本问卷调查（调查涉及城市水务、城市管道燃气、城市垃圾处理三个行业），并赴部分典型城市作了民营化改革的实地调研，对城市公用事业民营化实践的成效和问题进行了较为客观的分析评价。研究表明，总体而言，城市公用事业民营化在促进城市公用事业的政企分离、减轻政府的财政负担、增强城市公用产品的供给能力、引进并强化市场竞争机制、提高城市公用事业的效率等方面产生了积极作用。但在城市公用事业民营化过程中也暴露出缺乏与民营化相适应的有效政府管制、价格上涨过快、公共利益受到损害等问题，在少数城市甚至出现国有资产流失和官员腐败、政府缺乏应有的责任担当和控制力等负面效应。这在相当程度上影响了城市公用事业民营化改革的成效。在此基础上，本研究提出了深化城市公用事业民营化改革，加强政府有效管制的基本政策思路与具体政策措施，以期对政府有关部门科学地制定城市公用事业民营化改革政策提供理论依据与实证资料。这说明本研究具有重要的实际意义。同时，本研究综合运用政府管制、产业经济、公共选择等理论，结合中国城市公用事业民营化与政府管制的实践需要，对这些理论作出一定的创新，丰富并推动了相关理论的发展。这也是本研究的理论意义。

本研究采取规范研究与实证研究相结合，以实证研究为主的方法。不仅对中国城市公用事业民营化的相关理论问题进行了深入研究，努力实现理论创新，而且，在对中国城市公用事业的现状进行实证分析的基础上，提出深化城市公用事业民营化改革及其相应的政府管制的基本政策思路与具体政策措施，为政府制定民营化改革与政府管制政策提供了理论依据。同时，本研究采取定性研究与定量研究相结合的方法。不仅对中国城市公用事业民营化的基本问题进行了定性研究，而且还建立与运用定量评价体系，对中国城市公用事业民营化绩效作出较为准确的定量评价。此外，本研究还采取案例分析法，选择中国不同地区、不同规模城市公用事业民营化的典型案例进行深入研究，以发现民营化的深层次问题，并提出相应的对策。

二、成果的主要内容和重要观点

1．主要内容

（1）探讨了城市公用事业民营化的背景与动因。在新中国成立后相当长的时期里，中国对城市公用事业实行国有企业垄断经营的管理体制，这种体制存在一系列低效率问题。在中国改革开放过程中，涌现出一大批有实力的民营企业，这些民营企业对包括城市公用事业在内的领域具有强烈的投资愿望。另外，党和国家鼓励民营企业进入城市公用事业领域的政策目标日益明确，政策措施不断具体化，特别是在2010年5月，国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励民营企业既可以通过与公有制企业合资、合作等方式进入城市公用事业领域，也可以独立进入城市公用事业领域。这些都为城市公用事业民营化提供了必要的经济政治背景。城市公用事业民营化具有多种动因，主要包括：扩大民营企业的投资范围，在城市公用事业领域形成与市场经济体制相适应的多种所有制企业并存的局面；通过引进与强化竞争机制，提高城市公用事业的生产经营效率；减轻政府对城市公用事业的财政负担，将财政支出更多地用于提高社会公共福利水平；增强城市公用事业的供给能力，更有效地满足社会对城市公用事业不断增长的需要。

（2）分析了城市公用事业民营化的历程与现状。中国城市公用事业真正意义上的民营化始于20世纪90年代初。城市公用事业民营化历程呈现渐进性、逐步深化的特点。根据管理制度创新的程度，城市公用事业民营化历程可大致分为三个阶段。第一，城市公用事业开始逐步引入民间资本，并建立现代企业制度（1993—2001年）；第二，国家政府部门推动下的城市公用事业民营化，民间资本全面渗入城市公用事业（2002—2005年）；第三，加强政府对城市公用事业的管制，避免民营化过程中产生的市场失灵（2006年至今）。

城市公用事业民营化有三种主要形式，包括所有权、经营权和融资等改革。表1从企业运营模式、非国有企业直接进入的现状和企业的资本构成这三方面对典型城市公用行业（水务行业、管道燃气行业、垃圾处理行业）的民营化现状进行分析。分析数据主要来自课题组2011年8月对全国976家水务企业、609家城市燃气企业以及332家垃圾处理企业进行的问卷调查。从表1可以看出，这三个行业中，城市管道燃气行业向非国有资本开放程度是最高的，其次是城市水务行业，而城市垃圾处理行业开放度最低。这是由各行业的经济技术特征及政府推进民营化改革进程等因素所决定的。同时，表1反映了中国城市公用事业民营化是以经营权改革（国有民营）为主要特点的。

（3）构建了城市公用事业民营化绩效的评价体系。目前中国理论界对于城市公用事业民营化绩效评价的研究很欠缺，特别缺乏对城市公用事业民营化实际绩效的评价体系。本成果构建并论证了城市公用事业民营化绩效评价的客观必要性、指导原则、主要内容和指标体系。论证了城市公用事业民营化绩效评价是检验城市公用事业民营化成效的客观要求，为推进城市公用事业民营化提供导向，有利于完善城市公用事业民营化的理论体系。城市公用事业民营化绩效评价的原则包括：过程评价与结果评价相结合原则，普遍适用性与行业针对性相结合原则，体系完整性与简单实用性相结合原则。城市公用事业民营化绩效评价内容包括过程评价和结果评价两大模块。其中，过程评价模块主要评价民营化过程的公正性、公平性、公开性和科学性；结果评价模块主要评价民营化对行业发展水平、产品价格水平、生产效率水平、服务质量水平、普遍服务水平五方面的影响。在此基础上，该成果探索并构建了民营化过程和民营化结果评价的具体指标体系（包括9个一级指标，28个二级指标），并对各具体指标的测量方式、数据来源进行了阐述，提出根据城市公用事业特定行业的特点、数据可得性等实际情况选择较为合理、针对性强的评价指标体系。

（4）论证了城市公用事业民营化的负面效应与管制需求。许多城市政府对公用事业民营化缺乏经验，一些城市政府对民营化的目标认识模糊，缺乏针对民营化的有效法规政策准则和科学的决策程序，特别是缺乏对民营企业的有效管制。这些因素综合作用的结果是，在城市公用事业民营化中存在多种形式的负面效应。例如，一些城市在民营化过程中存在国有资产流失甚至官员腐败问题；为吸引投资而实行固定投资回报，致使城市公用产品价格过快上涨，一些弱势群体的普遍服务难以得到保障等问题。城市公用事业民营化中出现的这些负面效应表明，城市公用事业民营化对政府管制产生了新需求：在社会主义市场经济体制下，管制是一种重要的政府职能。国有企业垄断经营与管制具有一定的替代关系，在城市公用事业实行民营化后，由于相当数量的民营企业进入城市公用事业领域，成为经营主体，使政府不能采用过去管理国有企业的方式去管制民营企业，从而“倒逼”政府改革城市公用事业的管制体制和管制方式。客观上这需要政府制定科学的管制政策，以规范民营企业的行为，维护社会公共利益。通过对城市公用事业实现有效管制以抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率；防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定；制约垄断企业的不正当竞争行为；促进正外部性，控制负外部性。

（5）设计了城市公用事业的管制体系与管制政策。为适应城市公用事业民营化对政府管制的新需求，实现有效管制，需要建立城市公用事业的管制体系，科学地制定与实施有关的管制政策。这一管制体系由完善的管制法规制度、高效的管制机构和有效的监督机制三部分组成。就建立城市公用事业管制体系的法规制度而言，需要根据城市公用事业的技术经济特征、城市公用事业改革的目标等因素，颁布相应的法规，为城市公用事业管制体系确立法规框架。城市公用事业法规政策的实施效果，关键性地决定于管制机构的运作效率。因此，中国城市公用事业建立管制体系的一个核心内容，就是科学、合理地设立与规范管制机构。这些管制机构应具有法律地位明确、管制职能专而精、专业技术和独立性强等特点，它们能比一般政府行政部门更好地履行对城市公用事业的管制职能。同时，为避免管制机构滥用职权，需要建立对管制机构的监督机制，实行对管制机构制定规则的立法监督、对管制机构运行的司法监督和对管制机构履行职能的社会监督。对城市公用事业的有效管制，需要通过制定与实施一系列的法规政策而实现，主要包括市场准入与退出管制政策、价格管制政策、质量管制政策、安全管制政策、标准管制政策、网络管制政策和竞争秩序管制政策等。

（6）研究了典型城市公用行业民营化绩效评价与管制政策。城市公用事业民营化实践中一个重要环节是对民营化状况的实际绩效进行评价分析。本成果以城市水务、管道燃气、垃圾处理这三个典型公用行业为例，通过统计资料、问卷调查和实地调研对民营化实践现状进行了深度的分析。基于本课题组设计的民营化绩效评价的指标体系，从行业发展水平、产品价格和收费水平、生产效率水平、服务质量水平、普遍服务水平等方面对城市水务、管道燃气、垃圾处理这三个具体行业民营化改革的绩效进行了深入的实证分析和客观的评价，如表2所示。

城市公用事业民营化以后，政府还需要针对特定城市公用行业的特点，科学制定并有效实施进入与退出、价格、质量和环保标准等管制政策，特定城市公用行业各业务环节之间的协调政策，以确保城市公用事业有序运营，消除民营化的各种现实或潜在的负面效应，实现城市公用事业民营化的基本目标。

（7）提出并论证了深化城市公用事业民营化改革的基本思路。为有效推进城市公用事业民营化改革，首先需要明确改革的基本思路。对此，本成果从五个方面提出并论证了深化城市公用事业民营化改革的基本思路：第一，构建城市公用事业民营化的法规政策体系。为促进城市公用事业民营化的有效性，应形成纵向一体化、横向协调的法规政策体系。第二，城市公用事业市场结构重组是民营化的基础。通过对城市公用行业实行市场结构重组为民营企业进入提供空间。为此，本成果提出了四种市场结构重组模式，并分析了各种模式的特点。第三，对城市公用事业实行分类民营化政策。本成果研究表明，无网络型城市公用事业和网络型城市公用事业中的竞争性业务领域适合民营化，政府应鼓励民营企业进入；而国有企业主要分布在网络型城市公用事业中的自然垄断业务领域。第四，选择城市公用事业民营化的有效途径。本成果详细讨论了六种主要民营化途径的优点、需要的条件和主要适用范围，可供政府制定民营化改革政策时参考。第五，加强城市公用事业民营化的政府责任。城市公用事业民营化并不能减少政府责任，恰恰相反，在许多方面需要加强政府责任。为此，本成果提出了城市政府在民营化后需要加强的七个方面的责任。

2．重要观点

（1）城市公用事业的民营化不等同于产权私有化。“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”，“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”。从中国城市公用事业民营化实践看，最普遍的形式是对城市公用事业实行特许经营，如果是对城市政府所有的公用事业实行特许经营，即使新的经营者是私人企业，也只是“国有民营”；如果是对某一城市公用事业的新项目（如污水处理厂）实行特许经营，特许经营期满后，其资产无偿归城市政府所有，资产的终极所有权还是归城市政府所有，特许经营期满实行新一轮特许经营后，又属于“国有民营”。因此，作为中国城市公用事业民营化主要形式的特许经营，应该属于“民营化”，而不是“私有化”，“民营化”不能等同于“私有化”。这为深化城市公用事业民营化改革提供了重要的理论基础。

（2）城市公用事业民营化要求有一个完整的法规政策体系为依据。为保证城市公用事业民营化的有效性，必须要有相应的法规政策为依据。但中国城市公用事业民营化的法规政策还落后于改革实践，现有的法规政策只是从总体上鼓励民营企业进入新的投资领域，缺乏城市公用事业民营化的可操作性。许多民营企业难以真正进入在政策层面已开放的城市公用事业领域。这说明城市公用事业民营化的法规政策需要有相应的“实施细则”，形成从国家到地方、从法律法规到具体政策的城市公用事业民营化的法规政策体系，只有这样才能取得预期的政策效果。

（3）市场结构重组是城市公用事业实行民营化的基础。在城市公用行业由一家垂直一体化经营的垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使进入了，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以在自然垄断性业务和竞争性业务间采取交叉补贴战略，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。为破解这一难题，需要对城市公用行业实行市场结构重组，实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。

（4）分类民营化政策是城市公用事业改革的现实选择。城市公用事业是由多种不同类型的具体城市公用行业组成的，民营企业可进入无网络型城市公用事业和网络型城市公用事业中的竞争性业务领域，成为这些行业和业务领域的经营主体；国有企业主要分布在网络型城市公用事业中的自然垄断业务领域，但即使在这一领域，也可吸收民营企业参股，形成以国有经济为主体的混合所有制企业作为经营主体。这可放大国有资本的功能，既有利于提高国有经济的控制力，也有利于发挥民间资本的积极作用。

（5）城市公用事业民营化需要加强城市政府责任。城市公用事业民营化只是改变了城市公用产品提供的方式，即由原来的政府（国有企业）直接提供转变为由市场（民营企业）提供。但城市公用事业的特点决定了城市政府在城市公用事业建设和发展中具有不可推卸的重要责任。城市公用事业民营化并不能减少政府责任，恰恰相反，在许多方面需要加强政府责任。政府的主要责任包括：制定与实施城市公用事业民营化法规政策和发展规划的责任、城市基础设施投资的责任、维护社会公众利益的责任、安全保障和应对突发事件的责任、对特殊群体和特殊事件的政策性补贴责任、实行有效政府管制的责任等。

（6）民营化和促进竞争是中国城市公用事业改革的两大主题。单纯国有经济内部的竞争不能实现市场经济体制下的高效率竞争，而单纯的民营化也不能从根本上提高效率，促进竞争与民营化是共同推进城市公用事业改革的两个轮子。这是因为，市场经济是多种所有制经济，城市公用事业中的国有企业也将是混合所有制企业，而原有国有企业之间的竞争是同一国家所有制下的竞争，不能实现市场经济中的高效率竞争；单纯的民营化只能将国有城市公用事业转变为民营城市公用事业，不能形成竞争性市场结构，也就不能提高效率。因此，只有将促进竞争与民营化相结合，才能实现高效率的竞争，提高城市公用事业的效率，并使消费者分享效率提高的利益。

（7）中国城市公用事业的民营化实践已取得显著成效，但也产生了一些负面效应。以城市水务行业为例，本成果对民营化促进行业整体发展水平、服务质量、价格水平、运营效率、普遍服务等方面的实际绩效的评价分析显示，民营化促进了城市水价改革，降低了城市水务行业的运营成本；提高了城市水务行业的运营效率；提高了城市水务行业的服务质量水平；提高了城市水务行业的普遍服务水平。但在城市水务行业民营化过程中也产生了一些负面效应，主要表现在：民营化改革给城市水务行业的安全运行造成了一定的隐患；城市水务行业民营化在促进水价改革的同时推高了水价；对欠发达地区和县、乡、村普遍服务的水平还有待提高，等等。在城市管道燃气和城市垃圾处理行业，民营化实践的绩效评价也显示，民营化取得了相应的成效（详见表2），但也不同程度地产生了一些负面效应。

（8）城市公用事业的民营化需要有效的政府管制政策的支持。国有企业垄断经营与管制具有一定的替代关系，城市公用事业民营化客观上需要政府制定科学的管制政策，以规范民营企业的行为，维护社会公共利益。事实上，中国城市公用事业民营化已取得一定的成效，但也暴露出由于缺乏与民营化相适应的有效政府管制，导致价格上涨过快，公共利益受到损害等问题，在少数城市甚至出现国有资产流失和官员腐败、政府缺乏应有的责任担当和控制力等负面效应。这在相当程度上影响了城市公用事业民营化的成效。因此，为深化并规范城市公用事业民营化，迫切需要建立与社会主义市场经济相适应的管制体制，对城市公用事业实行有效管制。

三、成果的学术创新、应用价值及社会影响和效益

本成果以新兴的管制经济学为基本理论，以中国城市公用事业民营化改革实践为基础，理论联系实际，为深化中国城市公用事业民营化改革提供基本思路及政策措施。本成果的主要学术创新是：（1）论证了城市公用事业民营化不能等同于私有化的重要理论观点；（2）建立评价指标体系对中国城市公用事业民营化的绩效进行客观评价；（3）系统分析了城市公用事业民营化的负面效应与政府管制需求；（4）构建并论证了以实现有效管制为目标的城市公用事业管制体系；（5）对城市水务、管道燃气、垃圾处理这三个典型行业民营化实践的现状、关键问题、绩效评价进行了深入的分析，并提出了针对性政策建议。

本研究在国家住房和城乡建设部的支持下，对31个省级建设厅（局）、391个城市的公用事业主管部门和1917家城市公用企业（其中，城市水务企业976家，城市燃气企业609家，城市垃圾处理企业332家）进行了问卷调查，并赴部分典型城市进行实地调研，掌握了大量第一手资料。本成果正是基于这种大规模的城市公用事业调查研究，对城市公用事业民营化的成效和问题进行了较为客观的评价，在此基础上，提出了深化城市公用事业民营化改革，加强政府有效管制的基本政策思路与具体政策措施，这为政府有关部门科学地制定城市公用事业民营化改革政策提供了理论依据与实证资料。因此，本成果具有重要的实践意义和应用价值。

本成果涉及政府管制、产业经济、公共选择等理论，并结合中国的改革需要与实践，对这些理论作出一定的创新，并最终以专著的形式公开出版，这将丰富并推动相关理论的发展。因此，本成果具有一定的学术价值，并将产生较大的社会影响和效益。