五、为DTES制定的主要计划、政策和项目
自20世纪90年代中期以来，温哥华市的地方政府和联邦政府一直在试图解决DTES的一些问题。过去10年是有史以来最活跃的一个时期，相应的政策措施不断出台，显然，冬奥会使人们怀抱美好愿景而更加努力地工作。最近温哥华市大部分政策都建立在与居民、当地企业、非营利社团、政府机构和各级政府部门的合作伙伴关系基础上。1999年以来温哥华市针对DTES设计了15个发展方案：市中心东区发展计划（the Downtown Eastside Community Development Project，1999—2004）；解决毒品问题行动纲领：温哥华的“四支柱”方案（the Framework for Action：a four pillar approach to Vancouver’s drug problems，2001年5月）；Gastown遗迹管理规划（the Gastown Heritage Management Plan，2002）；唐人街发展计划（the Chinatown Vision Directions，2002年7月）；名胜古迹复修计划（the Heritable Building Rehabilitation Program，2003）；市中心东区经济振兴计划（the Downtown Eastside Economic Revitalization Plan），也被称为温哥华协议（the Vancouver Agreement，2005）；无家可归者行动计划（the Homeless Action Plan，2005）；市中心东区房屋供给规划（the Housing Plan for the Downtown Eastside，2005）；Victory广场政策计划（the Victory Square Policy Plan，2006）；DTES公共领域规划计划（the DTES Public Realm Program Plan，2006）；文明城市项目（the Project Civil City，2006）；温哥华无家可归者融资模式（the Vancouver Homelessness Funding Model，2007）；艺术与文化战略框架和投资计划（the Arts and Culture Strategic Framework and Investment Plan，2007）；援助性住房策略（the Supportive Housing Strategy，2007）；共同变革（the Collaboration for Change，2008）；最近的2012—2021年温哥华住房和无家可归者战略（Vancouver’s housing and homelessness strategy，2012）。
从这些为数众多的政策措施中可以很明确地看到一点，没有一个管辖机构、部门或非营利性的社团能单独面对这个社区亟待解决的复杂问题。多数政策都要由各级政府、政府各个部门、非营利组织和企业的合作才能实行。“温哥华协议”这项最为著名的政策，虽由温哥华市政府主导，但也借助于与省级和中央政府的通力合作。该协议于1999年签署，2005年重新修订，2006年后开始受到新当选的保守党联邦政府约束，2010年3月31日正式终止。
“温哥华协议”最早被提起，是在1995年的城市干部会议（city caucus）（市、省和联邦政府）上，但这次会议未能就此形成书面的文件。1998年有了一个初步的政策建议，认为应实施一个战略行动规划，将基层社区、城市、省级和联邦政府各部委联结在一起。该协议之所以得以达成，是因为“西部多元开发署”（the Department of Western Diversification，WD）曾推出“城市发展协议”（the Urban Development Agreements），WD以此作为政策工具，充分整合各种公共部门和私人部门的力量，共同享受开发加拿大西部城市的经济发展潜力的利益。“城市发展协议”于2000年3月签署，在5年内实现加拿大国家西部经济多元化秘书处、联邦政府多元文化与妇女地位秘书处、社区发展部、合作与志愿者组织以及温哥华市长间的合作。协议的最终目标是实现DTES经济、社会和区域的可持续发展。
面对DTES复杂特殊的社会经济情况，“温哥华协议”应运而生。“温哥华协议”的问世，重新唤起了人们对DTES问题的关注。自20世纪80年代后期以来，由于多年来政策和政治上的漠视，以及DTES社会问题的高度集中和突然爆发，DTES一直面临着严重的健康和毒品问题。有人流浪街头或寄居在废弃的旅馆，团伙卖淫、毒品交易现象也屡见不鲜。而有精神问题和药物成瘾的人，饱受生理和心理的折磨。这些人喜欢聚居在一个地方，这又使得这个地方适合他们居住的住房供给出现紧张。这显然会导致一个结果，即如索默斯和布罗姆莱（Sommers and Blomley，2012）所说的，卫生部门已注意到DTES与艾滋病有关的死亡率全省最高。它们指出，在1996—2002年有188万人死于与艾滋病病毒/艾滋病（HIV/AIDS）有关的疾病，而可卡因正是在这个时期进入温哥华（Vancouver Agreement Secretariat，2004a）的。上文也提到，DTES居民的居住条件令人震惊，在DTES颇为常见的单间公寓式旅馆（single room occupancy hotel）更是糟糕透顶。也正因为如此，该地区的紧急服务使用率最高，包括出警、救护车和住院治疗以及消防车等。
其实，这些都不是新问题，但在当时一直恶化。早在20世纪90年代，菲利普·欧文市长（1993—2002）就不遗余力地试图协调这个社区和整个温哥华市的市政服务。当时人们已经清楚地认识到，单纯整合当地政府的服务是不够的，需要省级和联邦政府的紧密配合。“温哥华预防犯罪和毒瘾治疗联盟”（the Vancouver Coalition for Crime Prevention and Drug Treatment），后来的拉里·坎贝尔市长（2002—2005）将之更名为“四支柱联盟”（the Four Pillars Coalition），也曾在DTES实行政策协调和统一规划，以期将社会和经济发展项目结合起来（MacPherson，2001，2004）。联邦政府拨款500万美元的一个项目，最早是一个通过社会发展来进行犯罪预防的5年期项目，已经卓有成效。后来在1999—2004年这一期项目更名为“DTES社区发展项目”（the DTES Community Development Project），项目开展了一系列旨在提升弱势群体能力建设的活动，从而声名大振。“温哥华协议”于1999年7月由三级政府共同签署，并受到社区组织的欢迎。“四支柱”方案导致欧文市长失去当地公民政党“无党派联盟”（NPA）的支持，却转而成为左翼公民政党“进步选民联盟”的核心政治承诺之一，并推动了他们的候选人——拉里·坎贝尔这个地方政坛新秀，成为温哥华市长（Vancouver Agreement，2009）。
“温哥华协议”在加拿大是三级（联邦、省和地方）政府伙伴关系、政府与非营利组织和私人部门伙伴关系的典范，被视为一项重要的政策创新。三级政府的牵头部门分别为“西部多元发展署”（联邦级）、“社区服务部”（The Ministry of Community Service）（省级）和温哥华“城市管理办公室”（the City’s Management Office）（地方级）。这只是三个牵头部门，事实上，它们本身要与近20个政府部门、私人部门和非营利部门的下属部门和机构协调沟通，通力合作，否则创新谈何容易。联邦一级的包括加拿大公共卫生局（the Public Health Agency of Canada）、加拿大按揭及房屋公司（the Canada Mortgage&Housing Corporation）；省级的包括不列颠哥伦比亚房管局（BC Housing）、住房和社会发展部（the Ministry of Housing and Social Development）、劳动部（Ministry of Labor）、原住民关系和协调部（Ministry of Aboriginal Relations and Reconciliation）；市级的包括温哥华警察局（The Vancouver Police Department）、温哥华公园和休闲娱乐委员会（Vancouver Board of Parks and Recreation）、药物政策、规划、认证和检验中心（Drug Policy，Planning，Licenses and Inspections），以及住房中心（Housing Centre）。此外，加拿大公共行政研究会（the Institute of Public Administrators of Canada）也是“公共部门能力建设”（Public Sector Capacity Building）项目的合作伙伴。那些与核心政府部门合作为政策决策出谋划策的社区机构，包括“青年工作组”（Task Team for Youth）和“妇女工作组”（Task Team for Women），绝大多数都不是以营利目的，因而也被纳入决议生效后的政策和项目的执行工作中。
这些直接参与到DTES社区和居民的工作中的社区机构数量，基于不同数据来源说法不一，但起码有25个（最多的统计达到170个）社区组织参与到DTES社区的项目落实，其中起到关键作用的组织包括：东区商业和经济重建协会（the Eastside Movement for Business and Economic Renewal Society，EMBERS），内城地区政商协作协会（Building opportunities with Business Inner City Society，BOB），为实现“经济振兴战略方针”（the Economic Revitalization Strategic Initiative）做出重要贡献的“团结共赢”协会（United We Can），关注街头儿童协会（the Children of the Street Society），安全和保障战略规划（the Safety&Security Strategic Initiative），Watari住房研究协会（the Watari Research Association in Housing）。同样，妇女信息安全乐园（the Women’s Information Safe Haven，WISH）、淫者回归社会咨询与教育协会（Prostitution Alternatives Counselling&Education Society，ACE），以及BC失足妇女联合会（BC Coalition of Experiential Women）等女性组织也包括在内。
值得注意的是，私人部门在伙伴关系中的作用同样举足轻重。加拿大Bell公司为DTES的经济振兴出资150万美元，VanCity公司也同样慷慨解囊。Gastown，Strathcona和唐人街商业促进协会（Business Improvement Association）自始至终地参与到提振商业区气象的行动中；Hastings北商业促进协会（Hastings North Business Improvement Association）则致力于联合企业和居民以及保护性工作者；中心城区使命基金（Central City Mission Foundation）出资筹建了一家专门面向弱势儿童的看护中心，和一家面向有精神疾病或药物成瘾的年轻人的治疗中心。这些组织之间必须协同工作，所以在开始的几个月建立共同认定的政策目标是头等大事，这需要项目出资的核心政府部门和承担项目落实工作的社区组织之间事无巨细的沟通协商。事实上，在“温哥华协议”实施的最初几年，就在着手建立这些工作联结，因为参与的政府部门众多，参与五花八门的政策和项目设计与落实的私人部门更是不少，所以通过联结而达成伙伴关系的工作无比繁杂。但正是通过这样的努力才创建了一种置身其中的所有组织都能产生互动的新机制，并进而形成如下的管理结构：治理委员会（a Governance Committee）、管理委员会（a Management Committee）、规划工作台（a Planning Table）、协调组（a Coordination Unit）、工作组（task teams）和特设委员会（ad hoc committees）。
显然，这一系列的工作都困难重重，如何将具有不同职权和责任的各级政府和公共部门联系在一起？如何互相提出要求？如何共同承担政策目标？如何处理项目出资和达成一致基础上的共同决策的矛盾？“温哥华协议”的网站提供了描述这种治理框架和伙伴关系的结构图（见图4-1）。
图4-1 “温哥华协议”的结构
治理委员会居于最高层，由来自联邦、省和市的部长或相应职位的代表组成，拥有核心决策权。管理委员会负责协调政府间关系、评估和沟通，在决策中遵循一致同意原则，并保证对所有合作伙伴一视同仁。所有主要的参与机构提名一位董事作为其代表。例如，联邦和省级政府的代表是分管“温哥华协议”实施的副部长。事实上，无论是管理委员会还是规划工作台都坚持代表平权的原则，这被公认为是“温哥华协议”得以成功的主要举措。规划工作台的工作重点是设计政策蓝图和制定操作指南。位于末端的两个机构是协调组和工作组，协调组负责所有行动的协调工作，同时协助工作组在一系列政策执行中达成四个目标：富有经济效益、安全且有保障、保障住房和提升生活和健康质量。工作组由三级政府机构和一些社区组织的工作人员构成，具体设计政策实施细节。据统计，共有来自超过15个机构的代表组成的12个工作组，致力于通过实践落实跨政府、社区机构和私人部门的合作伙伴关系。
“温哥华协议”依赖非营利组织向DTES执行服务供给。这些非营利组织既是服务的提供者，也是市民和政策之间的“纽带”。它们不遗余力地为DTES居民想要什么和需要什么奔走呼吁，从而改善了DTES的状况。这些非营利组织具有多样性和分散性，专注于服务特定领域数量不菲的边缘群体，例如精神病患者，酗酒和药物成瘾者，当然还有苦不堪言的无家可归者。本文接下来将讨论这些弱势群体在多大程度上享受到了非营利组织自上而下提供的服务，或者说，非营利组织能够在多大程度上提升这些弱势群体在它们所需要的政策领域内拥有的话语权。