第三节 规划成因

规划是人类思维理性的产物，它源于人们对各种复杂社会问题的处置。理解国家规划，离不开对复杂性、社会问题、政府理性与决策等问题的考量。

一、不确定性

不确定性是指人们对未来可能发生的事件及其结果不知悉或者不完全知悉。从概率论角度看，不确定性是随机事件的特征。随机变量的取值范围可以是有界的，也可以是无穷的。当决策者不能确切知悉当前事态的未来发展变量及状态时，便产生了不确定性。本质上，不确定性是人类对未来的未知，是人类认识世界的局限。在一定程度上可以说，人类历史就是一部和不确定性斗争的历史。

不确定性可分为主观不确定性和客观不确定性，前者是人为因素引起的，比如政府不能确信企业是否遵从产业法律和政策；后者是客观事物的特点，本质上是人类对世界认识的“盲区”，比如对火星构造的了解以及对人自身潜力的认识。从认识论角度看，人这一因素是不确定性的主因，它包括个人和集体两个方面[1]：个人因素包括个人的无知、非理性以及个人之间的差异；集体因素包括学习、模仿、同化、情绪感染、信息传递异化等。与个人因素相比，集体因素产生的机理更复杂，囚徒困境、社会决策中的多元利益群体冲突可以说明这一问题。

当然，不确定性并非意味着世界如同普利高津所言的由上帝“掷骰子”所支配的那样不可理喻、不可控制。不确定性并不等于不可知，它含有确定性的因素。这种不确定性中的确定性，正是人类利用其智慧与理性适应自然、处理社会问题的关键依托。荷兰心理学家霍夫斯泰德从比较文化模式的角度提出，抵御不确定性主要有三种方式[2]：科技、法律与宗教。其中，科技用于抵御自然界的不确定性，法律用于抵御社会成员的不确定性，宗教则用于化解对死亡和来世的不确定性。此外，霍夫斯泰德还提出不确定性回避（Uncertainty Avoidance）的概念。现代管理学认为，高层管理者就是通过捕捉市场机会、规避风险来处理不确定性的，而各种社会制度也是在特定时空和条件下管理不确定性的社会结构。[3]

确实，作为指向未来事务安排的规划，正是从现存问题出发，对未来行动目标、方案和措施进行设定，以实现对事物发展的过程性控制。这中间，发现、了解、分析、处理与所关注事务相关的不确定性，构成规划编制（决策）者的一项基础性工作。就一个国家而言，未来有很多未知数，比如技术进步、社会需求、自然资源条件、人口结构变化、国际贸易制度等。对此，有研究提出不确定性下决策的四项原则[4]：一是权衡满足所有偶然性和不考虑偶然性的利弊；二是运用多样化手段解决不确定性；三是基于掌握的信息的多寡分阶段决策；四是重视信息收集对于决策的价值。这四项原则同样适用于国家规划的编制与实施，但其侧重于规划编制的技术要求，在国家规划的正式程序中，还需要考量决策机制的安排及其运行状况。

二、复杂性

人们常说社会真复杂，表示对社会认知对象多元且各异的感慨。法国思想家埃德加·莫兰说，复杂性（complexus）意味着交织在一起的东西。当不同的要素，比如经济的、政治的、社会的、心理的、情感的、神话的，不可分离地构成一个整体时，当在认识对象与它的背景之间、各部分彼此之间存在相互依存、相互作用、相互反馈的组织时，就存在复杂性。复杂性是统一性与多样性之间的联系。[5]复杂性作为研究话题，反映在自然科学与社会科学的很多领域中。一般而言，自然科学研究物及其变化时，惯于利用形式逻辑方法，研究者通常不介入其研究对象；社会科学研究人的行为与思想时，惯于利用辩证逻辑方法，研究者则身在其研究对象中。人既是认识主体又是认识对象，不同人对同一件事会有不同的叙述、解释和评价。[6]因此，人文社会现象具有不确定性、个别性和非量化性，是一种非常复杂的现象。如果说说明是自然科学最本质的方法论基础，那么理解则是精神科学最本质的方法论基础，也是解释复杂的人文社会现象的基本途径。[7]

规划作为一项人的决策活动，也具有显著的复杂性。一方面，规划需要解决的问题大多属于人文社会问题，是人们在生产生活中遭遇的各类物质与精神问题。解决这些问题，离不开对问题本身的确认、阐释和理解，这一过程构成规划编制的“问题发现”环节，需要编制者调查、征询、统计、分析，以获得对问题真实性的理解。另一方面，规划编制按照决策程序开展时，需要通过集体决策的方式确定行动方案。集体决策本身就是一个复杂的博弈过程，其间矛盾交织，利益对峙，如何设计一套符合整体利益要求的规划机制，就成为推动落实规划治理的重要条件。有研究指出，复杂性总是在系统中发生，因此应当将其作为一个整体看待，即复杂性的系统整体观。[8]这一思路符合国家规划设计的初衷，即从整个国家发展的视野考虑各部门、领域、地区事务的协调平衡，将各类复杂性问题统一于相对集中的目标、政策与措施框架内，相对减少复杂性引发的冲突与治理成本。

三、社会问题

社会问题是国家规划调整的具体对象，也是政府回应社会需求的基本出发点。1940年代，美国社会学家富勒和迈尔斯认为，社会问题是多数人承认、脱离某些社会规范的社会状况，这一概念提出了确认社会问题的主客观标准。美国社会学家米尔斯指出，公共问题不同于个人烦恼，对社会相当一部分人产生重要影响的公共问题，才是社会问题。[9]社会问题是一种客观事实，需要借助社会力量、采取社会行动加以解决。比如，我国1960年代初期出现人口增长高峰期，影响国家经济建设发展，为此，中共中央、国务院于1962年发布《关于认真提倡计划生育的指示》，提倡节制生育，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，由此拉开了我国计划生育制度的序幕。

社会问题的产生离不开前述的不确定性和复杂性。比如，自然灾害带来农业歉收、人口流动的问题，文化变迁带来传统丧失、道德失范的问题。随着社会的发展，一些问题超越国界，逐渐演变成全球性问题。比如，工业化进程中将人均GDP增长作为一国发展的唯一目标，忽视环境保护和自然、生态的可持续，由此带来生态破坏；为此，罗马俱乐部于1972年发布《增长的极限》这一报告，呼吁全球关注共同面临的系统性问题。如今，资源、人口、环境、生态等问题已经成为全球共识，也成为各国发展本国经济社会事务不能绕开的社会问题。

2013年11月，中共中央十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了一系列需要解决的重大问题，比如政府干预过多和监管不到位的问题，行政执法权责交叉问题，“形象工程”、“政绩工程”问题等。此外，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，一些问题更为具体细化，其中关系群众切身利益的问题涉及教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等。正如《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》所言，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”，因此，全会决定在框架结构上“以当前亟待解决的重大问题为提领，按条条谋篇布局”。这种问题回应式的方案部署，体现了执政党决策依循的民主性和科学性。

四、政府理性

理性是研究社会决策和规则时必须考虑的一个概念。一般而言，理性是人们利用概念间关系形成判断、依据判断进行逻辑推理的逻辑思维能力，以及按照思维逻辑、客观实践、客观规律以及一定的理论思想体系来制定行动计划和方案，并指导实践活动和行为合理进行的逻辑实践能力。[10]在逻辑实践能力层面，理性等同于规划。受不确定性的影响，理性总是有限的，它或者受制于人自身的认知能力，或者受制于他人行动的变化性；并且，受复杂性的影响，人与人之间的理性也是有差异的，这些差异可以源于年龄、智力、身体，也可以源于种族、宗教、文化，或者财富、阅历、经验。

与个人理性相比，政府理性是一种拟制社会机构的理性，它由个人理性组成，体现组织化的意志。在经济学上，政府与企业一样都是“理性人”。由于市场常常处于非均衡态，无数生产者与消费者也常处于非理性状态，因而政府介入经济生活被赋予了一定程度的正当性。但是，政府作为由无数个人组成的决策机构，其认识能力也是有限的，加之管理对象的复杂性和不确定性，政府理性也呈现出有限性，为此，“有限政府”比“全能政府”更符合社会治理的要求。另外，政府作为“经济人”具有自利性，政府机构及其成员、裙带关系的利益，有时会迫使政府在决策时背离理性的轨道。[11]政府理性的有限性要求政府谦虚低调，政府替代市场的作用应当受到限制。政府应当只做市场不做或者做不好的事情，包括总体规划、监督预测、信息引导、协调服务、积极干预。[12]而且，政府理性不应否定个人理性和自治，政府须认真对待人的尊严。[13]

五、预测

预测是预先测定或者推定，是人们对事物发展的未来可能性做出的预见性思考和描述。预测从社会现象的既有状态出发，根据社会发展的客观规律以及社会现象之间的依存关系，利用客观资料和主观经验，通过归纳、演绎、比较、分析、综合或建立模型、进行实验等手段，对社会现象未来发展变化的方向、性质和程度进行预计和推测。[14]预测也是一种决策，在行为过程上近似于规划，而且中长期社会发展规划经常离不开预测及其结果。但是，预测并不等同于规划。一方面，预测总是针对不确定的社会现象，比如经济增长、人口变化、流行病等；规划则经常涉及确定性事件，比如目标与程序既定的执行性活动。另一方面，预测构成特定规划的先决条件和程序，比如首先预测经济发展走势，然后编制促进或抑制经济的规划和政策，或者首先预测人口增长趋势，然后编制关于社会保险基金的收储、运用规划。

经济预测是经济规划的先导和基础工作，也是一项极其复杂的系统工作。自1940年代以来，一些新型理论被运用到社会科学领域，比如系统论、控制论、突变论等。1960年代，运用数学模型进行定量分析的预测方法已经成为政府做出决策的重要工具。1980年代，在物理学家的建议下，经济学家引入混沌模型讨论经济学理论，这种模型也因此成为替代线性随机工程的一种数学方法。[15]无论如何，由于社会问题的复杂多变以及政府决策的价值偏好，经济预测还是一项有误差的分析工作。为减小预测误差，可以对预测实行预控制和后控制[16]：预控制是预测之前准确确定预测对象、检验数据质量、论证模型的前提条件、控制计算过程的误差等；后控制是预测之后衡量预测误差、寻找误差的原因、消除误差等。这种纠偏方式同样可运用于规划调整过程。此外，也可将前述系统科学方法引入计划管理。比如，规划管理作为一种事先控制，可以采取闭环控制，加入反馈环节以适应变化；信息与熵反映事物不确定性程度，为加强计划管理，需要增加信息，减小熵。[17]

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注释

[1]参见曹雷、陈恩富：《不确定性：经济学的研究及社会管理》，载《上海市经济管理干部学院学报》，2004（3）。

[2]参见刘军、蔡春：《风险社会、不确定性与信任机制研究》，载《商业时代》，2007（10）。

[3]参见曹雷、陈恩富：《不确定性：经济学的研究及社会管理》，载《上海市经济管理干部学院学报》，2004（3）。

[4]参见[美]肯尼思·艾若：《计划与不确定性》，载《科技导报》，1985（3）。

[5]参见韦永琼：《复杂性研究：人文社会科学的作为》，载《社会科学论坛》，2007（11）。

[6]参见林德宏：《社会科学：复杂性的科学》，载《江苏社会科学》，1996（1）。

[7]参见欧阳康：《复杂性与人文社会科学创新》，载《哲学研究》，2003（7）。

[8]参见韦永琼：《复杂性研究：人文社会科学的作为》，载《社会科学论坛》，2007（11）。

[9]参见青连斌：《社会问题的界定和成因》，载《中共中央党校学报》，2002（3）。

[10]参见崔铁锁：《理性与非理性概念研究》，载《哲学动态》，1989（11）。

[11]参见杨小明：《政府理性论》，6页，西安，陕西师范大学，2005。

[12]参见夏红芳、张光明：《理性人假设与政府理性行为》，载《镇江师专学报（社会科学版）》，1996（3）。

[13]参见汤梅、叶敏：《有限政府的“有限性”解读》，载《社会主义研究》，2009（1）。

[14]参见任文启：《不确定性社会与社会预测》，载《甘肃政法成人教育学院学报》，2004（3）。

[15]参见吴东生、刘波：《系统科学与社会经济的预测规划》，载《山东轻工学院学报》，1994（1）。

[16]参见顾海兵：《关于经济预测的若干理论问题》，载《宏观经济研究》，1991（2）。

[17]参见宁吉喆：《浅淡系统科学在计划管理中运动》，载《经济理论与经济管理》，1985（2）。