第一章 绪论

第一节 研究背景及意义

政府绩效审计产生于20世纪40年代，经过几十年的研究推广，在西方国家得到了广泛的运用。中国的政府绩效审计出现于20世纪80年代，落后于西方国家40余年，使得绩效审计在中国的研究深度和推广程度远不及西方发达国家。

但是2002年以来，中国政府绩效审计得到高度重视和快速发展，国家审计署在2003年明确提出政府经济效益审计将成为今后审计署工作的一个重点。中国审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性……推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”2009年，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所做的政府工作报告中明确强调“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，于2010年5月1日起实施的《审计法实施条例》更是明确规定对财政资金运用实行跟踪审计的范围，这充分显示了国家对政府绩效审计的重视。因此，有效开展和迅速推广政府绩效审计已势在必行（龙洁，2014）。

这不仅可以解决公共资金的使用效益差、监管难问题，减少与公共资金使用有关的经济活动中的决策失误和国有资产损失浪费等现象，而且也有利于坚持“善治”原则的政府保持政府工作的透明度、效率性、公平性与普惠性以增强政府执政的公信力，维护公众的合法权益。

尽管政府绩效审计经过几十年特别是近十年的发展，取得了一定的成绩，但是直到现在，政府绩效审计工作仍无法全面有效开展。其中的关键问题是政府绩效审计的工作实践缺乏系统性理论研究的科学指导，而现有的政府绩效审计研究只关注政府绩效审计制度本身，忽略中国政治制度、经济制度以及文化传统对政府绩效审计的影响的情况，根本无法从本质上理清政府绩效审计制度变迁的形成机理和发展路径，使得目前的研究成果很难应用于实际工作中。

而且随着新公共管理运动的兴起，改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，更强调“顾客至上”与提供回应性服务，即政府不再是官僚机构，而是负有责任的“企业家”。社会公众则是向政府纳税而把享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，满足公众不同的需要（郭理湘，2009）。

新公共管理运动在一定程度上促进了政府绩效审计的发展，政府绩效审计通过借鉴新公共管理的创新理念发展了其内涵，尤其是其计量的“3E”标准体现了新公共管理运动对政府活动“经济性”、“效率性”与“效果性”的关注。同时，新公共管理运动提倡的“企业型”政府与“服务型”政府也促使政府绩效审计以顾客为导向。“顾客导向型”政府绩效审计改变了传统的以被审计单位为服务对象的观念，其要求绩效审计师站在顾客（公众）的外部视角来评价政府活动的绩效，而不是站在被审计单位的内部视角进行评价。

在经过近几十年特别是近十年的发展以后，目前到底中国政府绩效审计的发展轨迹如何，呈现怎样的特征，在政府治理中扮演什么角色，特别是近年来，随着新公共管理运动的不断推进，“服务型”政府所强调的“顾客至上”的服务理念不断加强，公众参与公共治理的意识越来越强烈，此时，政府绩效审计制度又该向何处发展，发展模式如何，其发展路径和变迁机理怎样，而且在此变迁机制下，政府绩效审计的技术改进途径又如何，这正是本书所要关注的重点内容。

因此，在“服务型”政府职能转变的背景下，研究政府绩效审计的制度变迁机理，并以此为契机构建以满足顾客需求为导向的政府绩效审计标准就是大势所趋。这不仅有利于提高政府管理活动的绩效性，有利于满足公众（顾客）参与政府治理的强烈愿望，符合中国政府治理理念的发展，而且有利于促进中国政府绩效审计的发展，促进中国的经济改革、政治稳定、社会的全面进步和协调发展。

本书试图以制度变迁理论和路径依赖理论为基础，研究影响政府绩效审计制度变迁的各因素，并紧跟“服务型”政府的治理理念，论述在新形势变化下，政府绩效审计制度的变迁机理和发展路径，并以此为基础构建顾客导向型政府绩效审计模式及相应的审计监管评价标准。因此，在全面建设小康社会进程中，希望通过此书的研究为提高公共资金的使用效益与效率，改进政府工作，保障公民的合法权益，从而为实现社会和谐发展提供政策建议。综上所述，研究该问题不仅具有较强的学术价值，而且具有深远的现实意义和丰富的理论意义。