三、政府绩效审计的探索阶段（1998-2008年）

（一）效益审计的深入开展（1998-2002年）

随着1991年初全国工作会议要求各级审计机关的审计工作要向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸（简称两个延伸），全国一些地方的审计机关相继推出了效益审计试点，提出改善经营管理的建议。这一时期，实施了一些真正意义上的绩效审计，其中比较成功的地区有湖北、山东、辽宁、天津等（杨肃昌，2003）。

在20世纪90年代后期，中国审计机关主要结合宏观经济进行财务收支审计，开展了一些事后来看带有宏观经济效益审计性质的经济监督活动，如全国审计机关进行的建设项目开工前审计，一共审计两万多个项目，总投资额达105815亿元，审计后对716个不具备开工条件的建设项目提出了意见，压缩建设规模的总资金达1285亿元；开展的部门预算执行情况审计，重点关注资金的使用效益，着力查处了重大损失浪费问题；开展的专项资金的审计、政府投资项目的审计，在真实性的基础上，逐步注入了绩效审计的内容，从资金的使用效果来评价资金的使用效益。据统计，中国审计机关在全国范围内组织对一些国家重点建设项目进行审计，如审计署2001年组织的退耕还林还草试点工程资金审计以及2002年组织的重点机场建设投资审计等，审计项目总投资达2007亿元，经过审计处理后，为国家节约投资38亿元。除此之外，国家审计机关开展的对五省市公路养路费审计、行业审计等都带有宏观经济效益审计性质，并针对审计中发现的具有普遍性的问题提出了加强管理、提高效益的建议，与此同时会同有关部门及时研究并制定了一些解决问题的办法与制度，这在一定程度上发挥了审计在改善宏观经济管理中的积极作用，促进了被审计单位管理水平和经济效益的提高（逢萍，2008）。

特别值得关注的是，该阶段的党政领导干部任期经济责任审计，审计目标和范围已超越了传统的财务收支审计，也带有效益审计的成分。任期经济责任审计主要包括合规性审查及对重大决策效果性的评价，得到了各级审计机关的大力推行。自1996年起中央决定进行推广，到1999年中央正式发布“两个规定”，即《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》以及《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,2000年审计署又发布《实施细则》，各省、自治区、直辖市纷纷制定地方性法规，2001年“五部委”联合发文，明确要求任期经济责任审计向高级党政领导干部扩展。至此，全国各地多个单位都相继提出要推广任期经济责任审计，到2002年全国绝大部分省市都已实行任期经济责任审计（马杰明，2008）。

任期经济责任审计实现了财务审计和效益审计的融合，其产生和发展使中国传统意义上的“审计”受到了冲击，经济责任（利益）关系的复杂化，使审计领域被拓宽，设计内容更进一步充实（福建省三明市审计学会课题组，2000），为绩效审计的发展做出了有益的探索。

总之，在该阶段，各审计机关广泛开展以效益审计为主的行业审计调查、任期经济责任审计、离任审计、专项基金及公共工程的效益审计。据不完全统计，这一阶段（1998-2002年）的效益审计工作成绩显著，为改善企业经营管理提出了一些改进建议，并为企业增加经济效益约211亿元。

（二）政府绩效审计试点的探索（2002-2008年）

随着新公共管理等现代政治理念的出现，建立一个高效、精干、廉洁的服务型政府的呼声日益强烈，审计如何去促进政府合理利用有限资源、提升财政支出绩效成为一个非常迫切的问题。为了能破解该问题，政府绩效审计试点探索便应运而生。中国政府绩效审计试点探索阶段采用的是中国改革开放中最常见的“先试点，后推行”的方法，最先试水的是深圳和青岛两个城市。

深圳历来是改革的桥头堡，在制度、文化、审计人员等各方面水平都比较高，最早实行政府绩效审计也就显得顺理成章。深圳市在2001年出台了《深圳经济特区审计监督条例》，其中要求：“审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况”。随后，深圳市审计局就对深圳市各大卫生系统采购医疗设备及各种设备使用情况等进行真正意义上的绩效审计。到2003年，绩效审计的范围扩大到深圳市海上田园风光旅游区、深圳市福利彩票公益金等其他项目，效果良好，社会反响强烈。之后的政府绩效审计范围还加入了环保局等部门，使被审计部门数达到八个。深圳市政府绩效审计的成功推行表明中国政府绩效审计重点将从以财务审计为主逐渐转变为绩效审计和财务审计并重，为今后绩效审计的发展探索了宝贵的经验。

随后，国家审计署于2003年发布了《2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出此后五年审计工作的主要任务是：坚持以真实性为基础，在财经领域打假治乱，促进整顿和规范市场经济秩序；严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪；积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”：实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右；实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取到2007年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右。

深圳政府绩效审计试点的成功以及审计署的审计基调由以财务审计为主转变为财务审计与绩效审计并重，这为政府绩效审计在中国的探索奠定了一定基础。在此背景下，全国范围内绩效审计试点的推广如火如荼，全国许多地区如山东、浙江、福建等逐步开始采用政府绩效审计对政府部门和公共项目进行审计。2003-2008年，中国审计机关共开展了16万多个绩效审计（调查）项目，为国家增收节支459亿元人民币、挽回或避免损失405亿元，提出审计建议20万多条，被采纳多条，为促进提高项目和资金效益发挥了积极作用（邢俊芳等，2001）。截止到2008年，已经有八个省市开展绩效审计项目，审计范围不断延伸，审计深度不断提高，成果不断扩大，取得了一定成绩。

这些成效显著的试点探索，一方面从实践上检验并丰富了政府绩效审计理论研究成果，另一方面为政府绩效审计在中国全面推进奠定了坚实的基础。