一、政府绩效审计萌芽（1984-1992年）

截至1983年，中国无独立审计建制，绩效审计自然也就无从谈起。1984年至1992年，基于当时的社会经济情况，这一时期的绩效审计发展可分为两个阶段。

（一）效益审计的提出（1984-1988年）

这一阶段的绩效审计主要是以经济效益审计的形式出现，经济效益审计是政府绩效审计的雏形。可以说经济效益审计是绩效审计在中国企业审计领域的试点和先行演练。

中国审计机关成立初期，就考虑了绩效审计问题。1983年成立审计署时，就明确指出其审计任务主要包括直接审计国务院各部委等单位的财政财务收支及经济效益、投资效益，实施绩效审计。但是，当时对什么是绩效审计、如何开展绩效审计未提出过明确标准，是典型的“摸着石头过河”（廖洪、陈波，2006）。

自1984年起，中国审计机关开始开展经济效益审计的理论研究以及试点工作，初步提出应当“从财务审计入手，加以分析，落脚到经济效益”。由于中国政府当时提出经济建设要以提高经济效益为核心，加之国有企业每况愈下，所以当时的经济效益审计主要侧重于对企业的经济效益审计。据1984年的审计资料记载：当时全国有22个省、区、市的270个县以上的审计局对1263个部门和被审计单位进行了试审，试审充分注意了经济效益的问题。全国审计机关共审计出各类问题资金总额30692万元，其中与经济效益有关的问题资金9195万元。试审对改善企业经营管理、提高经济效益、增收节支发挥了积极的作用（马杰明，2008）。

然而，当时做的一些绩效审计的基础工作虽然面广、范畴大，但审计内容不深，以查问题为主，只要求将真实情况搞清楚。在此情况下，1985年8月，国务院出台的《关于审计工作的暂行规定》第五条规定：“对国营企业事业组织、基本建设单位、金融保险机构的财务收支及其经济效益，进行审计监督”（廖洪、陈波，2006）。之后，经济效益审计的内涵不断扩大。1988年，国务院颁布的《中华人民共和国审计条例》中以效益取代经济效益的提法，不仅扩大了效益审计的内涵，而且将审计对象扩大到本级政府各部门、下级政府，即政府效益审计（雷达，2004）。

总之，这一阶段国有企业及有关预算单位的财经法规意识不强，因而存在较多违纪违规问题。审计部门可以很容易查出问题，但由于当时大家对绩效审计关注度普遍不高，审计部门查出的问题很难得到有效解决，因此，绩效审计工作的开展举步维艰。

（二）效益审计的初步实践（1989-1992年）

1987年，第二次国有企业承包高潮到来，审计部门也顺势开展了承包责任审计。1988年，审计署公布了《关于全民所有制工业企业承包经营责任审计的若干规定》，从对审计内容的规定中可看出这种审计主要以审计有关经济活动是否真实、合法为主，属于一种财务分析式审计。同年发布的《中华人民共和国审计条例》要求审计被审计单位的财政、财务收支，仍未见经济效益等方面的审计。之后，由于经济过热，国家为抑制通货膨胀，提出开展开工前审计。此时的审计成为政府的一种宏观调控工具，开工前审计更像一种调查性质的审计。

1991年，在施工项目开工前审计的基础上，掀起了一次绩效审计高潮。然而这种审计更多的是属于一种调查性质的审计，对于抑制经济过热起到了重要的作用，审计成为政府的一种管理工具。

1992年，审计署在关于贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的通知中提出要在审计财务收支的基础上，延伸内部控制制度和经济效益，要求不进行重复审计，应该把亏损严重和盈利下降较多的国有大中型企业作为审计重点。此时的审计进入一个帮扶有关企业脱困、改善效益的新阶段。

从上可以看出，中国绩效审计的开展是从经济效益审计开始的，不仅对绩效审计是什么、干什么、怎么干等形成了初步的认识，也对整个社会经济的发展发挥了巨大的促进作用。但这一阶段，中国政府审计机关很少进行单独的经济效益审计，一般是结合财务收支合法性审计开展的，况且受到审计法规和审计力量的限制及其他方面的约束，经济效益审计特别是“绩效审计”理论研究是无意识的、滞后的、零散的，只体现了绩效审计的思想，经济效益审计还未成为国家审计的主要工作内容。