第二节 政府绩效审计概念界定

一、绩效与政府绩效

开展政府绩效审计，首先必须弄清楚什么是绩效。正如著名的管理大师彼得·F·德鲁克（Peter F.Drucker）所说：“所有的组织都必须思考绩效为何物，这在以前简单明了，现在却不复如是。策略的拟定越来越需要对绩效的新定义。”

“效率”一词在英文中一般作较为狭义的理解，即指“投入产出的比例关系”，一般也称为技术效率。在封闭组织模型的假设前提下，如果能够测量出组织的输入和输出，则组织效率无疑就能很好地体现出来。但这样的假设与公共组织的管理实践状况相去甚远。当今的组织发展已经从原有追求“投入产出比最大化”的“效率优先”转变为追求一种多重价值的实现（Pollitt,2003）。早期科学管理时代的效率方法已经无法表征组织的表现、行为和成就。因此，需要从一个更加宽泛和综合的视角，寻找一个能够替代“效率”的综合概念来评价组织的贡献。在组织发展过程中，似乎有许多名词可以取代“效率”的地位，如效益、质量、生产力、绩效等。绩效概念，实际上可以综合代表效率、财务指标、内部激励结构、组织文化等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价组织行为的指标体系。通过这一指标体系，基本上可以反映出一个组织的整体表现和状况。

由于公共组织面临着更为复杂的情形，那么用更加全面的“绩效”概念替代狭窄的“效率”概念，来真实反映和全面评价公共组织的表现和状况则成为一件顺理成章的事情。那么，绩效的内涵是什么？一般意义上来讲，绩效一词的使用相当宽泛，既包括结果，也包括行为。在许多国外的研究中，绩效经常与生产力、质量、效果、责任等概念相互联系。学者们普遍认为，绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断。随着新公共管理运动的兴起，服务型政府职能的转变，政府绩效不仅包括政府内部的行为绩效，也就是生产率，反映投入和产出之间的关系，而且包括政府提供的产品和服务是否符合公众需求，是否给他们带来了价值增值，这就是外部绩效。

就绩效水平分析，衡量企业组织绩效水平的高低主要体现在生产力、利润率等经济指标层面。而政府组织的绩效，除了经济领域的产出结果外，社会公平、政治民主、政府责任等因素也占据重要位置。因此政府绩效是一个宽泛的概念。

臧乃康（2001）认为，政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包含政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。