二、新公共管理理论

20世纪70年代末和80年代初，受经济上的自由主义思潮和信息技术革命的影响，西方国家兴起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动——“新公共管理”（new public governance）运动。该运动针对传统公共管理体制的弊端进行改革，对西方国家产生了深远的影响。通过这场运动，英国政府采购成本有效降低，运作效率和公众对政府的满意度显著提高；新西兰政府的行政效率和经济效率被认为处于世界最高水平，成为各国的样板，同时新西兰还成为最廉洁的国家之一；美国通过立法的形式使政府逐渐走上了绩效评估的道路，为今后提高政府工作效率创造了条件。显而易见，以美英为主要代表的西方发达国家通过新公共管理运动对政府进行了较为成功的改革，保障了其政治、经济、社会的稳定繁荣。

新公共管理理论突破了传统学科之间的界限，试图将行政学、经济学、管理学和社会学等学科的理论、原则和方法融入公共部门管理研究中，以寻求一种脱胎换骨的、全新的制度模式来克服传统行政体制的弊病，其缘起于西方各国政府改革的实践，目前尚未形成统一、成熟的理论框架。尽管如此，人们对新公共管理的内涵特征的理解却有着惊人的相似性，主要包括以下几个方面：（1）采用企业管理技术，将经过私营部门证实有效的管理手段转到公共部门加以运用；（2）视公众为顾客，并强调顾客的价值，强化服务及顾客导向；（3）引入公共行政体系内的市场机制及竞争功能，强化契约精神，增加契约或半契约配置；（4）重视成果更甚于重视过程，要求目标必须明确且绩效必须能够由市场加以测量（OECD, 1990; Hood,1991; Ranson,1994）。

新公共管理运动的特点突出表现在以下两个方面：首先，在新公共管理理念中，政府和公众的角色发生了变化。在民主社会里，公众作为国家一切财富和权力的所有者，无力亲自参与国家事务的管理，而将公共资源委托给政府去经营管理，公众成为政府的委托人，政府成为公众的受托人。作为广大公众的受托人，政府虽然是行使公共行政权力的主体，但其权力并非与生俱来或神授的，而是来自公众的授予。而公共权力的授予必然伴随着要承担公共受托责任，公共权力与公共受托责任是相互依存的。因此，在拥有公共权力的同时，政府必须全面履行公共受托责任，实现对公众的负责。对公众负责的政府不再是凌驾于社会公众之上的封闭的官僚机构，而是以公众的需求作为发展公共服务的指南，以公众（顾客）为导向，视顾客为关怀的对象，积极回应顾客需求，向顾客提供优质、高效的服务，为顾客创造利益和价值的政府，实现政府从传统官僚机构转变为向社会公众提供服务的便民机构。而公众除了拥有被管制者的角色外，更是政府生产的产品与服务的消费者（王雁红、詹国彬，2003）。政府与公众之间的关系在一定意义上成为生产者和消费者的关系，这样的关系促使政府同企业一样，以顾客需求为导向，生产顾客所期望的产品、服务，不断提高工作效率和服务质量，以满足公众的利益和要求。

其次，新公共管理运动对于绩效的重视甚于对过程的重视。新公共管理理论特别强调政府应通过绩效的改进来对公众负责。随着公众民主意识、参与意识的不断增强，社会公众要求政府进行改革来追求充分享受公共权力的公开、透明、高效的愿望也越来越迫切。在这一过程中，绩效管理便成为政府行政改革的重要策略和举措，它要求政府部门制定绩效计划、明确绩效指标并签订绩效协议，以此作为衡量目标实现情况的标准，通过政府绩效的实现情况就能真实、客观地反映政府履行公共受托责任的情况。因此，在公众日益强烈的民主要求下，在新公共管理运动风起云涌之时，政府的绩效及其责任心成为政府改革的核心内容。受新公共管理绩效导向的推动，政府对公众的受托责任从强调过程上的合规性逐渐转变到强调结果上的绩效性。新公共管理运动通过对结果的控制实现对政府公共受托责任的监督，通过放松对过程的管制激发管理者的创新本能，旨在提高政府绩效（孟华，2008）。对绩效的重视具体体现在对政府组织、政策工具和政策项目的经济性、效率性与效果性的追求上，对于公共行政的关注焦点也就从传统的过程焦点转向了结果焦点。重视绩效有助于促使政府部门在资源有限的情形下，合理地配置财政资源，充分调动和发挥政府部门的积极性，加速促进社会经济持续健康高效地发展。

新公共管理运动的兴起，推动了政府绩效审计的形成和发展。首先，新公共管理理论认为社会公众的需求决定了公共物品的核心效用（余玉苗、何晓东，2005）。审计师受公众委托对政府进行审计，那么在其最终向公众提供的审计产品中，所体现的审计目标自然也受到社会公众需求的影响，即审计师需要以政府的顾客——公众的需求为导向提供相应的审计产品。其次，新公共管理理念对政府绩效观念的强调、对量化评估方法的重视，推动了公众对政府绩效的追求。随着公众对政府绩效的重视，审计师的审计目标重点逐渐从传统的合法合规性转移到对政府绩效的关注，也就推动了政府审计逐渐从传统的合规性审计演变为政府绩效审计。这就要求审计师不仅要客观评价政府受托责任的履行情况，更需要有效地测度政府绩效的完成情况。因此，新公共管理从顾客导向和对绩效的推崇两个方面，推动了政府审计从传统的合规性审计向政府绩效审计发展。

而且政府绩效审计的形成和开展，满足了新公共管理对政府改革的要求。一方面，顺应新公共管理对顾客导向的重视，政府绩效审计要求政府审计部门作为监督机构，代表广大委托人——社会公众，以顾客即公众的需求为根本依据与导向，对政府部门和机构使用公共资源的情况进行审查、评估，监督政府履行受托责任情况，实现政府问责制。政府绩效审计除了代表社会公众对政府履行职责方面进行审查监督外，还要求政府将公众的利益诉求纳入政府决策，最大限度地反映和符合社会公众的需求。这样迫使政府的项目与活动必须以顾客即公众的利益增加而不是官僚政府自身利益的最大化为出发点，有利于公共资源真正有效地为公众所享有，最终促进整个社会福利的增加。可见，政府绩效审计为政府做出符合公众利益和需求的决策提供了坚实的基础。

另一方面，顺应新公共管理重视绩效的要求，政府绩效审计主要对政府管理公共资源活动的经济性、资源使用的效率性和达到目标的效果性等方面进行审计。通过以下四个方面，政府绩效审计实现了新公共管理重视绩效的要求，并对绩效目标的完成情况做出了明确的测量。首先，为政策制定机构检查确定有关政策是否被经济、有效地执行或为政策制定机构履行此权责提供服务；其次，分析政府项目在经济性、效率性和效果性等方面可能存在的问题，确定业绩不理想的领域；再次，报告所审计项目的影响、既定目标的实现程度以及未实现的原因；最后，独立分析政府部门的业绩指标，自我评价说明的有效性和可靠性，或为决策机构履行此权责提供服务。因此，政府绩效审计不仅审查评价政府的受托责任的履行情况，解除政府的受托责任，还能够对具体履行中出现的问题和不足予以指正和建议，为政府改革提供高质量、全面的决策信息。故政府绩效审计主要通过确证或解除受托责任和提供政府决策有用性信息来实现对政府绩效的有力监督和持续改进（周亚荣，2008）。

在20世纪90年代，新公共管理理念开始传入中国，其对市场性和公共责任的推崇推进了中国公共部门管理模式重心的转移，政府管理中的结果导向管理成为主要特征。在此背景下，改变传统的公共管理体制下的绩效差、公共管理效率低等问题需要中国政府做出适当回应。于是温家宝总理在十届全国人大三次会议上所做的政府工作报告中明确提出将建设服务型政府作为行政改革的目标。党的十八大再次明确要求“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。十八届三中全会也提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。这些都是将新公共管理运动与中国当前具体国情相结合所做出的必然选择。

当前，在中国构建服务型政府的背景下，顾客导向型政府绩效审计的构建符合中国政府治理理念的发展要求，同时也是公众（顾客）参与民主政治建设的重要途径之一。首先，政府绩效审计监管作为政府治理中的重要一环，不仅应该体现当前政府治理的新理念，以顾客为导向来评价政府绩效，还应以实现顾客（公民）价值的增加为最终目标；其次，中国需要顾客导向型的政府绩效审计来带动服务型政府的构建，中国服务型政府的构建还处在起步阶段，完善的政府绩效审计标准和方法有利于充实和丰富服务型政府的构建内容，为公众民主参与政府管理活动提供交流平台；最后，在政府审计资源约束下，广大民众对公共资源使用情况的关注也从以往的合法性转移到能否更好地实现资源“取之于民，用之于民”方面，这要求政府审计机关不仅要关注公共资源的财务收支活动，而且更要关注公共资源的运行情况与效果（聂萍，2010）。

因此，在新公共管理背景下，建设一个高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共识。新公共管理从审计能力以及社会需求两方面推动了绩效审计的发展（刘明辉、徐正刚，2006），使政府审计的重点从合规审计转向绩效审计，健全了政府绩效审计的评价机制，完善了政府绩效审计的问责机制和改进机制，并且形成了独立的绩效审计机构，促进了政府绩效审计的制度化和法制化（雷达，2004）。新公共管理推动了政府绩效审计的发展，政府绩效审计几乎扩展到了每个寻求改革的国家，对政府的改革产生了深厚的影响，其广泛性和深远性是史无前例的。