第二章 政府绩效审计的理论基础与概念界定

第一节 政府绩效审计的理论基础

一、委托代理和公共受托责任理论

18世纪以来，随着科学技术和市场经济不断发展，资本积累逐渐增加，交易范围和企业规模也随之扩大。于是，资本所有者的精力、时间、相关知识和管理能力慢慢地显现出它们的局限性，以至于那些被所有者独立控制的经营活动受到了限制。一些企业的所有者开始面临着不能亲自经营企业的局面，抑或是亲自经营已不能达到预期的理想效益，于是将企业交给专人进行经营和管理，由此便产生了委托代理关系。在此委托代理关系中，代理人掌握着有关企业经营的详细信息，而委托人对代理人的职责履行情况了解不充分，导致代理人容易利用信息优势损害企业利益以追求自身利益最大化。20世纪60年代末70年代初，经济学家发现当时盛行的“黑箱”理论已经不能对企业管理中出现的经营效率低下、财务事故频发等问题进行充分有效的解释，开始深入研究企业内部委托代理关系中的信息不对称问题和激励问题，于是作为制度经济学契约理论主要内容之一的委托代理理论逐渐浮出水面（何亚东、胡涛，2002）。

委托代理理论是伴随着企业所有权和控制权的逐步分离而产生的，为研究两权分离下所引起的信息不对称和利益不一致等问题，各学者相继提出了自己的观点。罗斯（Ross S.,1973）最早提出了现代意义的委托代理概念，他认为：在当事人双方中，委托人一方委托代理人行使代表其利益的某些决策权，委托代理关系就随之产生了。委托代理关系是一种契约关系，就是指一个或多个行为主体授予另一些行为主体一定的权力，使后者依照一种明示或隐含的契约为其服务。根据委托代理理论，受契约制约的代理人代表着委托人的利益，并能获取相应的报酬。也就是说受托人应当以最大的善意、最经济有效的办法，严格地按照当事人的意思来完成委托人所托付的任务（杨时展，1996）。然而现实生活中，由于委托代理双方信息的不对称、责任风险的不对等以及契约的不完全，带来了道德风险和逆向选择的问题。因此，如何诱导某一“代理人”去使“委托人”福利最大化，成为一个相当普遍的问题（Jensen et al.,1976）。

随着对委托代理理论研究的不断深化，人们开始认识到并不仅是在所有权与经营权分离的企业中存在着某种委托代理关系，它同样存在于人类生活的其他领域。在现实社会中，委托代理关系无处不在、无时不有，不同的委托人和受托人之间形成了不同的委托代理关系。在民主社会里，人民是国家一切财富和权力的所有者，但是拥有财富和权力的广大人民大众不可能亲自参与国家事务的管理，这使得公众寻求代理人成为必要和可能。西方近代一些政治思想家认为政府起源于公民之间签订的社会契约。公民相互约定将一部分公共权力让渡给作为代理人的政府，授权其对公共资源和公共事务进行管理（陈庆云、曾军荣，2005），由此便形成了政府与公众之间的委托代理关系——公共委托代理关系。

在社会主义制度下，中国政府与公众委托代理关系的表现形式具有特殊性。如图2-1所示，中国公共委托代理过程中涉及的利益主体主要有四个：公众、立法机构、政府、行政官员。从纵向上看，体现为从初始委托人（人民群众）到国家权力中心（立法机构）自下而上的授权链。从横向上看，可以分为两种形式：其一，体现为从上级政府到下级政府的层层委托；其二，体现为从政府到相关政府部门，最终具体到行为主体的政府内部的授权委托。在这种错综复杂的委托代理关系中，公共资源的管理和使用是委托人与受托人之间的重要契约内容，资源是否得到有效、合理的利用是衡量政府与各行政部门作为受托人责任履行情况的重要依据，也是考核政府治理绩效的基本内容。

政府与公众之间的委托代理关系中所体现的政府受托责任一般称为公共受托责任。公共受托责任是一个比较广泛的概念，它较一般企业的委托受托责任而言，呈现以下特征：首先，责任履行情况的衡量标准不同。政府作为非营利组织，其受托责任履行情况不能仅以经济效益为衡量标准，而应考虑社会、文化、政治和经济的综合效益。其次，社会公众与政府之间既存在委托与代理的关系，又存在被管理与管理关系，委托代理的链条长，具有多个层次。最后，政府目标与行为多元化，使得解除公共受托责任的复杂性大大高于企业的经营受托责任。在公共委托代理关系中，政府不仅要合理地利用公共资源，还要运用公共资源履行社会公共事务管理职能，如政治稳定、社会安全、经济平稳增长、避免社会贫富差距过大等，这些都是公众与政府之间契约的要求。

公共受托责任的内涵非常丰富，较一般企业的委托代理责任范围更为广泛。总的来说，对现代民主国家的各级政府及其公职人员而言，其所承担的公共受托责任主要包括以下三个方面：第一，遵照国家的法律规定执行相关任务，在遵循法律的前提下以最大善意来管理因执行任务而发生的财务资源和财政上的一切收支，进行账目登记，并按期如实汇报，杜绝一切以权谋私的行径。第二，尽可能采取最经济、最有效的方法来管理公共资源。第三，有效地使用公共资源，使其最大限度地达到既定目标。

承担公共受托责任的政府在其职能的实现过程中，由于代理人（政府等）与委托人（公众）目标的部分不一致性和信息不对称，可能会导致代理人的道德风险和逆向选择。与此同时，政治市场上的行为主体并不会改变其在经济市场中所惯有的“经济人”特性，相反，这种特性使他们在物质利益及权力、社会名望等非物质利益的驱使下，片面地追求个人效用最大化，最终的结果是公共选择偏离公共目标，政府公共机构不能够代表公众利益。在中国，公共权力的委托代理链条较长，这往往会引起人民群众对国家权力终极所有权的约束弱化。具体来说，主要表现为以下几个方面：

首先，政府与人大的公共受托责任关系脆弱。中国是中央集权型国家，可能会产生代理人控制委托人的现象。在这种情况下，人大对政府公共受托责任的监督容易流于形式甚至走样，人大对行政机关及其官员的行为进行控制的力度不够强，其制定的对行政机关监督权方面的制度可操作性也不强。一方面，监督政府公共受托责任履行情况的审计机关是隶属于政府的。虽然有关规定要求各级政府要将审计结果向同级人大汇报，但由于汇报的材料是根据政府的要求加工、整理的，从而人大的监督在某种程度上也就成了形式。另一方面，政府的授权范围缺乏明确的法律规范，从而导致部分违背公民意愿、越权的现象的出现（彭小国、吴东霖，2008）。与此同时，预算缺乏法律权威性，政府预算虽经立法机关审批，但执行中随意变更预算的现象普遍存在。

其次，政府上下级之间及政府内部的责任关系缺乏明确的定位。政府是一个多层级政府和不同职能部门组成的有机整体，政府上下级和政府内部也是一种委托代理关系。下级政府和各职能部门不是天生就应该存在的，更不应该是独立的利益实体，而是政府之间和政府内部赋权的结果，是为了代理上级政府和本级政府履行职责而设置的。因此，下级政府和各职能部门是整体政府的一部分，必须自觉地维护政府的整体利益，不允许有独立于整体政府的特殊利益存在。但是长期以来，对政府上下级之间、政府行政领导与职能部门之间的公共受托责任关系缺乏明确的定位。具体表现为受地方利益和部门利益的影响，地方政府和下级部门之间存在“上有政策，下有对策”局面；政府部门在公共财政资金的使用上，重申请、轻管理等（彭小国、吴东霖，2008）。

最后，公众与政府之间普遍存在着信息不对称、参与渠道不通畅等问题，使得处于弱势地位的公众对其代理人政府进行有效监督和控制的路径受阻，公民在约束和限制政府财政权力方面缺乏机制，即缺乏顺畅的民意表达渠道。

因此，为了确保公众的公共利益不受损失，必须有一种有效的制度和治理工具对公共受托责任的履行情况进行鉴证、评价，从而使政府的公共政策选择的结果趋向帕累托最优。尽管在目前现实条件下，国家审计机关由于缺乏独立性而导致监督乏力等问题，但并不能否定政府绩效审计在解除公共受托责任时所发挥的作用，而且随着中国民主政治进程的加速，审计机关独立性的问题将会予以解决。而政府绩效审计正是一种通过监督和评价政府受托公共资源管理责任的履行情况来保证公共受托责任合理履行的必要手段和保证机制，其一，它能够对有关政府公共受托责任的履行情况的数据进行加工处理并予以公布，降低由委托人和受托人之间信息不对称所引起的信息风险，有效地遏制逆向选择和道德风险现象的出现，它赋予政府审计机构内部公共受托责任审计职能，有利于加强人大对政府部门公共受托责任履行情况的监督。

其二，社会公众能够对物质资产和人力资源的配置、消耗进行监督，从而提高人民参与监督的积极性，这有助于促进中国社会民主政治体制的改革以及进一步完善。

其三，通过政府绩效审计，可以确认和纠正公共权力在经济领域的错用和滥用行为，有利于强化政府部门和管理人员的公共受托责任意识和绩效意识，能遏制各地官员腐败现象的频繁发生，有助于建设一个更加廉洁清明的政府。

其四，政府绩效审计能对资金使用的合法、合理、高效、公平做出科学、客观的评价，改变传统的重投入、轻产出的预算模式，能提高财政资金的使用效率，进一步为人民群众提供更多更好的公共产品，促进政府资金预期效果的实现，最终为社会带来综合收益。

由此可见，对政府绩效进行审计，不仅可以使外部委托人和政府自身了解政府受托责任的完成状况，促使政府更好地履行公共受托责任，而且有利于政府及其部门加强内部控制与管理，强化其对外部利益相关者的受托责任。政府绩效审计可以有效地调解公民与政府之间的委托代理问题，积极回应群众的需求，为建立顾客导向型政府提供强有力的支持。

正如最高审计机关亚洲组织第三次大会发布的《东京宣言》中所言，鉴于政府追求发展和公共部门所用开支不断上升，地方行政当局自主权的扩大，促使地方各级政府和中央政府所承担的受托责任的范围与内容已延伸到更为广泛的空间领域。无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托管理的公共权力或公共财产，就必须承担公共受托责任，就应该由政府审计机关对其公共受托责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托责任（秦荣生，2004）。

近年来随着中国政治经济体制改革的深入以及民主政治制度的发展，人民的“主人翁”意识进一步加深，社会大众越来越重视公营部门效益和效率的提高，对政府肩负的受托公共责任也提出了更高标准的要求，真实、合规性审计已远远不能满足新形势的需要，绩效性审计渐渐受到重视并成为研究的重点。如今中国政府改革朝着服务型政府、责任型政府的目标迈进，政府人员应该是负责任的“企业的经理和管理人员”，将社会公众作为享受政府服务的“顾客”，政府应以顾客为导向，塑造更为有效地履行公共受托责任的政府体系。政府绩效审计作为一种有效监督政府公共受托责任履行情况的手段，在促进政府改善管理、提升公共资源使用效益等方面发挥的作用日显重要。