三、世界各国政府都面临变革创新的压力_政府2.0：新常态下的政府治理创新（领导干部悦读坊）-QQ阅读男生科幻网

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三、世界各国政府都面临变革创新的压力

实际上，不光是我国政府面临政府管理创新的压力，世界各国政府“都面临着同样的变革压力，包括全球经济问题、日益不满的市民以及财政危机”[1]，所有这一切都使得高度集权、自上而下的官僚体制显得过于反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力。20世纪80年代以后，英国、美国、新西兰等西方国家先后进行了大规模的政府改革，放权分权、政府服务外包、政府组织内的企业化改革等措施，使政府再造成为世界各国的热门话题。

作为欧洲最早推行政府管理改革的国家，丹麦于20世纪80年代初就开始流行回应性国家的概念。回应性国家要求国家把公民当作消费者、顾客、委托人等来看待，而不是把公民当作选民来看待。

又由于使公共服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法就是把资源放在顾客手中让其挑选，因此，要实现顾客主权，就必须由顾客自己掌握资源的选择权、确定路线和目的地，把顾客放在驾驶员的座位上。1993年美国的戈尔报告提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音——让顾客做出选择”。

一句话，顾客第一主义就是要实现公民“用脚投票”（voting by foot）的权利。

其实现方式包括：

（1）公平竞争，包括客户竞争和内部市场。前者旨在打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割，实行公共服务的分散化，给客户以真实的自由选择的权利，迫使公共部门为赢得客户展开竞争。以前只有靠政府才能解决的问题，公民和其他社会组织也能解决，政府能办的事老百姓也能办，甚至能办得更好。二战后美国《退伍军人权利法》的实施就是公平竞争的成功范例。

二战后美国《退伍军人权利法》的实施

国会没有提供资金建立美国士兵大学，而是让每个美国军人选择一所他所认可的大学、学院或技校，然后出资让他们上大学。这就使得美国大学为争取学员和资金而展开激烈的竞争。

其结果是促使数百万饱受战争创伤的年轻人，转而成为30年经济繁荣的受过良好教育的骨干，同时引致了美国大学的发展与繁荣。

内部市场机制的核心措施在于引入新的内部核算机制和价格机制，推动公共服务部门之间的竞争。

英国公费医疗拨款制度改革

1992年，英国政府开始把原来拨给医院的大部分款项转拨给家庭医生，医生的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。同时家庭医生和病人共同协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付就医费用。这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的情况，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而展开激烈的竞争。

（2）公共服务小规模化或规模适度化。这主要是为了给顾客提供更多的“用脚投票”即自由选择公共服务部门的机会。在精简政府成为各国共识的当代，要使公众多一个选择即多一个机构，就必须缩小政府的规模。小到何种程度呢？世界银行1996年度的报告指出：“各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小，这归根到底依然是一个社会选择的问题。”公共选择学派进一步给出了四个标准：便于控制，利于提高效率、政治代表性，以及体现地方自治。[2]

“评估国家”出现。其中最具代表性的成功案例是-。奥斯本与盖布勒认为，企业型政府应遵守下列10项原则：1）领航催化；2）授权社区；3）效率竞争；4）有使命感导向；5）成果导向；6）顾客导向；7）积极开源；8）前瞻预防；9）分权参与；10）市场导向。

美国的国家绩效评审委员会

组建美国的国家绩效评审委员会原为克林顿总统在1992年大选时的政治承诺；翌年3月3日该委员会正式成立，由副总统戈尔主持，首要目标为塑造降低成本、提升效能的政府。

国家绩效评审委员会系以企业型政府的特质为基础，提出四大原则作为政府再造的行动方向；这四大原则分别为：（1）顾客至上、民众优先；（2）删减法规、简化程序；（3）授权员工、追求成果；（4）降低成本、提高效能。国家绩效评审委员会的再造政府运动，展现了其迥异于以往革新运动的措施与成果（例如出版了美国有史以来第一本政府服务标准手册），没有仅仅停留在理论状态，而是给出了颇具操作性的行动建议，为行政革新提供了典范。在美国，39个州声称采取了质量管理措施，29个州至少尝试过绩效评估，28个州声称正在跟踪顾客反馈，30个州简化了人事制度。

从1993年3月至1996年9月，国家绩效评审委员会共计提出七份主要的绩效报告书，以及数十种相关的建议书及资料。这七份主要的绩效报告书依次为：

1.1993年9月，《从繁文缛节至具体成果：创造降低成本、提升效能的政府》（From Red Tape to Results： Creating a Government that Works Better and Costs Less）；

2.1994年9月，《第一年执行成果报告书》（Status Report）；

3.1994年9月，《顾客至上：服务美国民众的标准》（Putting Customers First： Standards for Serving the American People）；

4.1995年9月，《全民政府：降低成本、提升效能》（Common Sense Government： Works Better and Costs Less）；

5.1995年12月，《顾客至上：1995年服务美国民众的标准》（Putting Customers First：95 Standards for Serving the American People）；

6.1996年3月，《政府再造的续阶：均衡预算下之治理》（Reinventions Next Steps： Governing in a Balanced Budget World）；

7.1996年9月，《政府的优势秘密》（The Best Kept Secrets in Government）。

为了降低财政赤字，委员会最后提出的报告提出：一年要进行两次预算；员工的绩效不再按工作时间来计算，而要依据活动成本来评价；允许机关回收因其内部节约而带来的收益。它还建议下放人事管理权力，包括逐步废除联邦人事管理手册，以部门为单位进行人员录用和考核，建立简单的等级制度以及更为便捷的任期终止程序。另外，对采购程序应给予原则性的引导，使其不再局限于烦琐的规则，以便让机关能够考察市场。该报告还呼吁各部门在三年内废除50%的内部制度规定。

根据顾客导向原则，副总统戈尔提议在任何可能的地方破除政府的垄断地位（如机关打印办公室），以提高政府机关的竞争能力。为加强员工的执行权力，报告建议扩大管理者的控制范围，并给予其更多的培训机会和信息技术支持，提供靠近居家的工作地点选择，废除工作时间记录卡制度，并对每一名员工进行素质训练。

1996年9月，《政府的优势秘密》报告指出，联邦政府再造的成果体现了下列五项政治承诺：

（1）“大政府”的时代已告终结。

从1993年3月3日起，国家绩效评审委员会开始着手制定政府组织结构的合理化目标并执行相关措施，截至1996年1月底，联邦政府总共精简24万名公务人员，联邦政府14个主要内阁部门之中，有13个部门完成了机关减并及裁员的目标。其中唯一的例外是司法部，由于犯罪率与毒品的滥用有逐年增加的趋势，司法部的编制不减反增。

国家绩效评审委员会针对“虚胖”的管理层级及过时的派出地方机关进行了检讨及改进。截至1996年1月，共裁撤2 000多个过时的派出机关，终止200多个执行方案，例如茶叶改良委员会及羊毛补助金等。

（2）在内部运作上加入成本效益的考虑，大幅改变过去的行政方式。

国家绩效评审委员会基于企业型政府的理念与方法，要求联邦各级政府在内部运作上加入对成本—效益的考虑，大幅改变过去的行政方式。政府再造实施的三年中，联邦政府减少施政成本接近1 180亿美元。国家绩效评审委员会指出，政府若能采取更精确的企业议价方式，可为国家节省更多的预算。例如，以往政府机关要花费54美元才能买到的订书机，现在花4美元即可购得；以往联邦政府机关要花27美元寄发3磅重的快递邮件，现在只要3.62美元；以往国内长途电话费每分钟需要16美分，现在只需2美分。

汉普顿市市政府的使命

弗吉尼亚州的汉普顿市，原本人口流失，商业不景气，负债累累。市长和市行政官制定了新的愿景，向社区和雇员们进行广泛的宣传。他们确定市政府的使命——从公共服务的提供到社区资源的配置。然后通过与管理者签订绩效管理合同以及共同变革组织文化与价值观（包括雇员的习惯、心智），将城市的运作与新的使命结合起来。城市商业经过10年的长足发展，财产税降低了，债务减少了一半。年度民意测验显示，市民对政府的满意度高达90%。

政府内部不合时宜的法令及规程也已修订。1996年之前，美国联邦政府之中，有1/3的公务人员主要工作是为其余2/3的公务人员撰拟工作规则，作为工作参考。联邦政府实施授权以后，总共取消了近5.4万个督导职位，简化管理层级，减少“公文旅行”。以国防部为例，负责核准公务差旅费的人员所造成的成本，一直比差旅费本身高出许多；简化手续及层级以后，国防部每年节省的支出超过1亿美元。

（3）政府以更好的品质服务民众。

克林顿总统要求联邦各级机构，以私人企业中顾客服务做得最好的组织为标准来服务民众。1994年9月20日，国家绩效评审委员会汇集联邦各机构所制定的“服务标准”，出版了美国有史以来的第一本政府服务标准手册《顾客至上：服务美国民众的标准》。截至1996年，联邦政府共有200多个机构全力执行3.000多种服务标准。社会安全局（the Social Security Administration）的免费电话服务品质，在1995年经数家知名的管理调查公司一致评定为全美第一，许多大型企业组织，例如TI得州仪器、IBM等，均向社会安全局学习。

此外，联邦政府各机构亦通过电子邮件及计算机网络的运用，将各种业务尽可能地合并。例如，在纽约市的退伍军人，可以在社会安全局或荣誉军人处一次办妥社会安全及退伍福利两种业务；民众可在土地管理局或林务局，一次办妥土地图册、垂钓信息及导游许可证等多项隶属不同单位的业务。美国民众亦可通过计算机网络办理多项行政事务。例如，民众可以通过网络从企业咨询处得到相关问题的解答，也可从网上下载国税局的报税表格或打印中小企业处的贷款表格。

（4）政府调整执行业务的方式。

国家绩效评审委员会要求联邦政府删减过时的法规，并开始与民间企业建立协作关系。某些机构甚至硬性规定：每增加一条新的行政法规，同时必须终止或简化一条以上旧的行政法规。截至1996年1月，联邦机构删减的法规厚达1.6万页，经大幅简化的法规数量则有3.1万页的厚度。联邦政府的机构一方面提供较好的诱因，鼓励民间企业与政府部门合作，确保公共安全、保护生态环境；另一方面则对抵制相关政策的企业，施予法律范围内的制裁。例如，农业部删除了近300万页的政府表格；卫生医疗财务署停用内科医师证明表格，这样一来，每年该署可以少填1.100万张表格，全体医师可以节省20万小时的劳动。联邦政府各机构的行政简化工作，每年约为民众与企业节省280亿美元。

（5）政府改变其与社区互动的方式。

联邦政府授权各州改革医疗卫生及社会福利，以便各州能以最佳的方式应用革新成果，不拘泥于繁文缛节。截至1996年1月，联邦政府与地方政府建立了100多项协作关系，由地方社区的居民针对他们认为最迫切的问题进行改革，政府只负责财政补助，而不负责实际规划、执行。此外，克林顿总统在签署《福利改革法案》之前，曾批准全美40多个州在3年之内实行多项社会福利观摩方案。联邦与地方政府的协作关系，亦表现在13项广泛的医疗救助改革上，各州政府得以在较具弹性的情况下，补助没有保险的低收入民众，受惠人数超过220万。联邦政府与地方政府的协作关系意味着：地方政府欲争取联邦政府的补助金，就没有必要完全遵循联邦的法令手册。因为一旦地方政府能提出成果导向的绩效预算计划，联邦给予补助金的可能性就将大大提高。

英国的“效率评审计划”

英国1979年的“效率评审计划”（Efficiency Scrutinizes）几乎是现代化大企业所普遍采用的效率评审技术在政府机关中的翻版。按照这个计划，英国政府重新审查了政府各部门所承担的职能，看看是否有些能够转移出去交由非政府机构或私人企业承担。当时英国的GDP一落千丈，通货膨胀率不断上升，公共税收停滞不前，公共支出不断增加，而公共服务质量却日益下降。政府消费占GDP的44%。撒切尔夫人上任后第4天就任命著名的零售公司马克斯斯潘塞的总裁德雷克·雷纳爵士一起发起了一场针对浪费和低效率的改革运动，对政府既定的目标和过程进行效率审计。改革的目的就是精简业务程序和减少浪费。在雷纳效率小组的监控下，政府在前3年进行了223次效率评审，精简了1.2万个职位，经常性开支每年节约了1.8亿英镑。

1982年，效率小组与一位部长迈克尔·赫塞尔廷发动了一场新的财政管理创新运动，要求政府各部门为所有的管理者设置绩效目标，即期望达成的目标、何时达成以及以何等成本达成。但是这次运动产生的影响令人失望，对公务员的影响微乎其微。因为它无法从根本上改变政府组织的动力机制。

1986年，撒切尔夫人命令罗宾·伊布斯对这项方案进行评估并提出下一步行动方案。经过调查，效率小组得出结论：问题不在于公务员，而在于体制。要解决政府管理问题，就必须把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来（即把掌舵与划桨分离开来），必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。例如，最大的执行机构之一的就业服务局开始进行绩效评估，并公布了属下9个行政区办公室工作绩效的比较数据，以促进工作质量的改进。后来又将这种绩效比较方法推广到地方一级的办事机构，并要求每个部门公布其绩效记录以及其他6个邻近地方办事处的绩效记录。整个执行机构减少了一级管理层，并重构了人事制度，包括薪酬、分类以及员工招募等相关制度，还开始对顾客进行定期调查和典型调查，由此制定了顾客服务标准。顾客调查显示，执行机构的服务质量普遍取得了改进，在没有增加资源的情况下，就业率增加了40%，津贴支出的准确性逐步提高，机构运作成本的效率以每年2%的速度递增。

改革带来了内部管理绩效的改进并提高了效率，但它们并没有改进公共服务的效能（质量）。为此，1991年英国政府推出“市民宪章”运动，使得政府行政工作能更适应公众的愿望和需要。

英国政府的“市民宪章”运动

1991年英国政府推出“市民宪章”运动。

所有的公共组织都将建立顾客服务标准，吸收来自顾客的建议，并承诺予以满足，如90%的列车将在时刻表规定时间的10分钟之内到达，或“你打电话给就业中心，30秒以内将得到答复”。如果达不到服务标准，就要求它们做出补救（例如英国铁路公司对于通勤票提供折扣），并建立专门处理顾客投诉的部门和制度。政府还要求对地方公共服务、学校以及保健等进行审计和监督，并公布其服务绩效的比较数据一览表。如果公共组织成功地达到了9项宪章标准（包括顾客选择、服务质量标准、绩效独立认证以及持续改进服务质量和顾客满意程度等），就可以申请使用“宪章”标志。每隔3年就要重新申请，公共组织必须证明其绩效处于持续改进之中，方能再次赢得这种荣誉。

一些组织通过使用服务标准取得了显著的服务改进：

国家保健局将原来长达2个小时的候诊时间缩短为最多30分钟。急需施行手术的等待时间也予以缩短。例如，1990年3月，20多万名病人需要等1年多的时间才能入院；而到1995年3月，这种病人的人数已经减少到32.000。

英国铁路公司也在许多线路上提高了服务绩效。伦敦一条号称“痛苦之线”的高峰通勤线将其列车在规定时间10分钟之内到达的比例从1991年的78%，提高到1994年底的88%。

护照办公室将等待领取护照的时间由原来的长达95天减少为最多15个工作日。

充分调动公务员的积极性是英国各政府部门成功开展绩效评估的重要原因之一。英国的经验是：“起始阶段注意绩效评估的自愿性——政府高层鼓励进行绩效评估，但没有选择试点强制实行，也没有规定这方面的指标和时间表，而是由各部视自己的情况安排，部内试点单位的选择也以自愿为基础；绩效评估主要采用自我评估的方式——财政部、首相效率小组及有关方面的专家主要起政策协调和技术指导作用，而不是以居高临下的姿态检查下属的工作。”同时，在地方政府层级上，随着分权化改革与地方政府自主权的扩大，新工党政府在实施绩效评估时继续强调要提高公务员的积极性。例如，新工党政府只提出最优价值方法的基本原则，而最优价值的具体含义、如何测定以及如何向利益相关者证明最优价值等问题则由各地方政府自行决定。

注释

[1]参见1996年经合组织部长级会议总结报告。

[2]参见黄仁宗：《当代西方市场化行政改革述评》，见天府论坛，2001-08-13。