一、个体安全视角下的公共政策转变

社会实践结构的变迁和公共治理理念的转变必然带来公共政策体系的改革。公共政策是指公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中依据特定时期的目标，经由政治过程所选择和制定的行为准则。公共政策系统由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成。政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各个政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。政策支持系统是由信息传播系统、信息沟通系统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。政策系统的上述三大子系统构成的政策系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用的。

公共政策的理论研究源于对社会实践的探索，又反过来指导着实践，在实践中求证、发展、不断完善。20世纪七八十年代以后，鉴于政策实践的需要，对政策过程的研究不再仅限于政策制定，而是把政策执行、政策终结、政策评估作为重要的研究领域，并出现了政策伦理学、政策工具研究、政策网络等新的研究主题。很多研究从系统运行角度分析了公共政策系统的完善和发展，公共政策的制定和执行中的政府效率，政策的信息反馈和评估的机制等问题。近几年来，国内关于公共政策的讨论渐渐从技术效率等方面向政策的伦理价值转变，而且研究趋势也逐渐地从对西方公共政策的借鉴逐渐向发展本土特色公共政策转变。

有研究分析，从原则上看，公共政策的价值取向主要包括：秩序、民主、责任、效率、公平、代表、权利、回应、自由和法治。从实践中看，公共政策的价值目标主要包括：促进大多数人的最大福利，减少公共有害品，促进人力资源和经济发展，保护弱势群体，捍卫国际道义，倡导利他行动，保障个人自由。关于公共政策价值取向的研究还包括如何防范政策价值失范的问题。关于公共政策实践的研究还包括对政策工具手段的选择应用，如有研究提出了市场化手段和工商管理技术的运用，以及关于民主参与的改进，如听证会制度等。但当前我国公民参与存在组织结构单一、非制度化和无序性并存、地区和阶层差异明显等问题。政策执行的有效性方面存在政策执行表面化、政策执行扩大化、政策执行局部化、政策执行全异化、政策执行停滞化的问题。比如“有令不行，有禁不止”、“上有政策、下有对策”等现象。政策评估可以说是我国政策过程中最为薄弱、最为苍白的一个环节。改变这一现状，我们必须从思想、组织、制度和手段等方面推进我国政策评估事业不断发展成熟。公共政策的公共危机应急能力是当前我国公共政策体系最需提高的方面。

个体安全研究的视角主张积极的社会治理理念，针对当前我国公共政策制定和实施的实践过程中仍然存在的问题，提出从以人为本的价值理念出发，充分发挥个体能动性和社会自主性，主张自下而上、上下互动的积极的公共政策体系，对公共政策实践具有一定的指导性作用。

（一）以人为本的核心价值取向

人本思想是马克思社会学理论中的核心价值，当代社会实践结构的巨大变化促进了对人的主体性关注，在现代性过程中，人的主体性的实现既是实践的也是理论的焦点。人的主体性意味着人是对自己的实践过程具有主导能力的行动者。

当前，坚持“以人为本”是新时期我国公共政策的核心价值取向。其含义是非常丰富的，其中最现实最直接的是公共政策的制定与执行过程中要以进一步体现以人民的根本利益作为出发点和归宿，明确公共政策的目的是用来提供公共服务的，制定和执行公共政策应和社会公众的愿望、社会公众的利益相一致。维护和增进公共利益，扶助弱势群体，坚持公平正义，尊重人权，实现社会和谐发展，这些都是我国新时期公共政策取向的根本价值所在。由于社会转型时期我国生活方式、组织模式、群体关系、劳动关系等仍处在较大规模的解组和重构过程中，大量的“单位人”转变为“社会人”，沉淀在基层社会，推动着政策实践进一步“下沉”，通过各种社会化、基层化的方式，在各个于微见著的环节中，真正体现政策的以人为本、人的发展的价值取向。个体安全研究视角下的“以人为本”在公共政策上体现为增强个人的能力来抵御社会风险，转变个人是政策的接受者的观念，强调个体的主观能动性，个人是政策的参与者，培养民众对机构提出要求的能力，并强调应享待遇和权利。

因此，在市场经济不断渗透和扩张，体制改革不断适应新型社会运行需求的条件下，公共政策坚持正确的价值取向，体现以人为本应该从基层大多数的群众利益出发。比如强制拆迁、强行征用和变卖农民承包的土地等政策，就是由于政策价值目标选择错误所导致的政策方向性错误。预防公共政策价值失范的关键是加强公共政策制定者和服务提供者的问责制以及提高质量和效率，要扩大事前评估的社会参与程度，使广大公众能够在更大范围、更深程度上参与公共政策的制定与评估，并监督其实施的全过程。

（二）多元政策主体，上下互动的政策过程

新中国成立以来，我国的公共政策大多是由政府根据自己所掌握的情况来判断制定的，这种“自上而下”的政策模型存在很多弊端。例如，公共政策容易受到部门本位主义的影响，成为部门谋取私利的手段，又可能由于信息的不全面造成决策上的重大失误或者根本就无法执行。政府主导型的政策过程使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强加给社会共同体，作为社会主体的个人在政策制定中的作用微乎其微甚至被忽略。公共政策的制定和实施过程越来越需要不同社会主体的多元参与、共同行动。当今我国政府正在经历由管理型政府向服务型政府的深刻转变，由传统行政工作向现代社会工作的扩展。公共政策的实质是对社会利益结构的调整和规范，在实施过程中政府既是公共利益的代表也是自身利益的代表。在政策实施过程中，不同主体的共同参与、多元互构也可以获得广阔的行动空间，不同行动主体间的对话、参与、协商、合作机制的发展，推动主体之间的自助互助、多赢互惠以及共同在场、共建家园的社会格局。多元参与、上下互动的政策过程可以在社会成员与决策者之间建立起一种利益传递机制，可以代表和集中各种利益，尊重公民的价值观和利益要求，通过政策参与影响政策对社会利益的分配。

在此过程中，一个重要的方面是进一步促进第三部门的健康成长，开展各种非营利、非强制和非政府的社会公益性活动，以及社会互助事业，如社会捐赠、志愿行动等，推动相应的社会组织、机构和团体，如慈善组织、基金会等公益组织的发展。另外，各种合法的社会组织可以同时弥补在社会治理过程中政府和市场的功能缺位，提供公共政策实施过程中必要的中间社会力量，缓解上下冲突，促进上下互动。

（三）促进公平和公正的政策原则

社会公正是我国社会公共政策的基础和基本原则。同时，社会公共政策也是使社会公正具体化的重要方式。“公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。”目前，我国的许多社会矛盾几乎都与不同的利益关系和利益诉求高度相关，利益关系的不协调是重大社会矛盾的主要原因。也可以说，在一定时期里，利益关系的不协调仍会存在。一些学者认为，改革开放以来，中国经济持续高速增长，但是却存在着经济社会发展不协调的问题，主要表现为高度的不平等和不公正。不平等本是市场经济条件下的正常现象，但是我国的不平等很大程度上是由不公正造成的。所以，通过政策体系真正把社会公正落实到方方面面，依然任重道远。

公共政策在本质上是关于社会资源的权威分配形式，与全体社会成员的利益密切相关。现阶段我国社会处于一个深刻的双重转型过程之中。在这一过程中，公正问题凸显出来，成为人们关注的焦点，主要表现为贫富差距拉大、公共权力腐败、农民及农民工问题、下岗工人问题以及教育上的不公正，这些不公正问题困扰着当下中国政府。市场经济呼唤公正，民主政治呼唤公正，社会分配呼唤公正，现代性逐渐深入的新型社会呼唤公正，分配不公和贫富悬殊使社会心理游移于边缘，实际上民怨不在贫富差距，而在于制度不健全或体制架空制度而导致的各种不公平及其令人失望的加剧趋势。与传统的自上而下的政府权威治理不同，当代治理、善治视角中的政府管理模式对社会合作的推崇，对人的“主观责任”的重视及其内在的公民精神的肯定，对高质量的政策制定、政策执行的向往，对政策价值因素的某种程度的弘扬，某种意义上代表了现代社会公共政策的一种基本走向。中国社会在追求社会和谐境界时把公平正义摆在了政治合法性的核心地位。当前，社会各阶层流动增多加快，社会分层仍未定型，社会位序仍未确定，迫切需要建立和谐社会的精神内核，把对共享价值的认同扩大到最大限度，切实保障权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，使全体人民共享改革成果，走向共同富裕。

（四）充分发挥主体能动性，培养公众参与意识

能动性是实践着的人在反映客体和改造客体的活动中表现出来的积极性和创造性，这种积极性和创造性是受到内在动力支配的。发挥主体的能动性就是要找到并激发个体的内在动力。从某种程度上讲，作为社会主体的内在动力与其个体需求具有一定的联系，个体的需求可以分为精神的和物质的，也可以分为生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。另外，个体的行动由其所处社会中的主要社会关系决定，换句话说，当前主体的需求层次与社会发展的一定阶段和主要生产关系紧密联系在一起。社会转型时期新旧规范交替，安全的需求占据主导地位，因此，发挥主体能动性，首先应从个体的安全需求出发。个体安全研究视角认为发挥主体能动性，培养公众参与政策过程的积极意识，关键要与个体社会生活中的各种安全需求紧密联系起来。

培养公众的参与意识，发挥主体的能动性，首先要保障公众参与渠道的制度化，使我国的公民参与逐步走向有序化、健康化的发展轨道。当前公众参与政策过程的能力及其不平衡，尤其是经济落后地区和边远地区以及文化素质较低的弱势群体阶层。其次，保障公众的知情权。我国的公民参与在很大程度上缺乏必要的法律保障体系。公民只有在知政的情况下才有可能有效地参政，否则参政徒有形式而无实效。因此，有必要建立和健全有关知情权的法律规范，实行政务公开、政事公开、村务公开、财务公开的制度化和法制化。

（五）以信息沟通为本位的制度化政策制定平台

公共政策是关于公共利益分配的完整体系，公共利益是全体社会成员的共同利益。公共政策体系的定位响应政府“以人为本”的政策设计方针，已经从政府本位向公民本位转变。李习彬认为政府本位是指政府对整个社会的经济活动进行控制与整合，公民本位是指除了由政府进行整合的整体利益之外，各种形式、各个层次的系统整合甚至每一个社会成员的独立行为，都会创生出相对独立的利益。政府本位是适应计划经济体制下的公共利益的分配原则，国家利益、社会利益及个人利益高度一致，国家整合的手段主要依靠政府行政手段；而公民本位的整合原则是适应市场经济体制的利益整合原则，整合形式多元，并且市场作为调节方式发挥重要作用。

无论是国家本位还是公民本位的政策设计都有其各自适合的体制环境。转型时期的体制环境具有其特殊性，兼具计划经济体制和市场经济体制的双重特征，在政策设计过程中国家和个体分别承担各自的角色，而且两者之间的互动和沟通是保证公共政策过程有效实现的关键，因此，个体安全研究视角从实践出发提出信息沟通本位。

每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，这就要求政府相关部门向公民提供各种政治、政策信息。因此，信息沟通本位对政府的透明度及公信力提出要求。周红云认为透明政府是国家民主治理与善治的一大基本要求，透明政府就是指政府信息的完全公开、政府运行的阳光透明。透明性要求政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程。透明程度愈高，有效治理的程度也愈高。同时，信息沟通本位对政府的公信力具有更高要求。唐铁汉用公式“政府公信力=政府行政能力×公众满意度”来阐释政府公信力与信息沟通的关系。政府信息应该公开、透明，允许并鼓励公众讨论、评判，政府必须创建信息流动的渠道与信息反馈机制。公众可以过媒体、上网、听证会、电话、信件等形式进行最广泛地参与，从而防止决策的片面性和利益失衡。同时政府也应该加强信息的反馈，加强政府与公众的互动性，增进政府和公众的相互信任。