第四节 国内外研究现状述评
一、国内外研究现状总体概述
(一)国外总体研究综述
自20世纪80年代以来，世界范围内的政府都面临着进行政府改革与创新的巨大压力。这种压力的根源来自国内外的各种冲突、对政府维持秩序的治理能力的公共需求、对民主与效能的需求以及政府治理改革的自觉。我们从近十年来世界组织、政府研究机构、专家与学者的相关研究中，明确当今世界范围内和平发展的研究主题与研究现状，并从中寻找影响社会和谐的关键因素以及政府责任，从政府治理视角分析行政障碍问题。
根据世界银行1999—2011年年度报告的主题，从1999年的“迈进21世纪”到2003年的“变革世界中的可持续发展——改进制度、增长模式与生活质量”，再到2004年的“让服务惠及穷人”，到2011年的报告中，关注的主要问题从发展、服务、公平到对社会和谐以及冲突问题的关注，尤其在2011年年度报告关注重点是世界范围内15亿人口生活在冲突和混乱的背景下冲突性质的变化。从这些变化中可以看出，冲突与治理成为近年来的主题，1999年以来世界银行发展报告的相关题目、内容与政府责任见表1—1。
表1—1世界银行发展报告的相关题目、内容与政府责任
续前表
同时，在世界银行刊载的官方文章中，以和谐构建、冲突为主题进行搜索，其中，输入“和平与维持和平”进行搜索，有30篇；输入“冲突后再造”进行搜索，有31篇;输入“公平与发展”进行搜索，有10篇；输入“不公正”进行搜索，有396篇；输入 “社会冲突与暴力”进行搜索， 有28篇。可以发现，相关研究呈现稳定增长的趋势，其中“不公正”一直都是官方研究的热点，“社会冲突与暴力”、“冲突后再造”也是在社会和谐研究中的重点主题；从2007年起，对和谐与冲突的关注度有所上升(见表1—2)。
表1—2 世界银行关于冲突与和谐的官方文章单位：篇
此外，使用EBSCO 数据库对学者研究情况作分析，按照布尔逻辑运算符/词组=“和平构建”(peace building or peacekeeping)搜索，时间为1986—2011年，共有2193项搜索结果；按照词组=“社会冲突”(social conflict)搜索， 有6583项；按照词组=“社会整合”(social integration)搜索，有3930项；按照词组=“治理危机”(crisis of governance)搜索，有79项。如图1—2所示，社会冲突呈现逐年上升态势，与社会整合、和平构建的需求相关的研究增加，同时治理危机方面的研究量也随着社会冲突与和谐的研究量呈现上升趋势，可见社会冲突、和平构建以及治理危机之间具有密切的联系，相关研究都在2006年之后达到了高潮。
图1—2 冲突研究与和谐构建的学者研究
从以上对官方研究与学者研究两方面的统计和梳理，我们得出结论：近20年来，国外对和谐构建、社会冲突与政府治理能力进行了大规模的研究，并成为国外研究的主要热点之一。因此，我们总结出以下和谐社会构建与政府责任相关主题：“持续发展”、“和平构建”、“ 社会均衡”、“社会整合”、“ 社会团结”、“ 社会秩序”、“公民权益” 、“政府合法性”、“ 社会冲突”、“治理危机”、“政府能力”。这些主题体现了国外官方与学者把和谐构建作为近年来的研究重点，同时把和谐、冲突与政府合法性研究联系起来，并着力于研究与探讨政府在促进社会和谐中的责任与治理能力。
针对以上诸多问题，结合国外同时期进行的“政府再造”或者“新公共管理运动”，可以发现这些都是各国在新的环境与挑战下对政府职能与角色的新定位，从而引发各个领域的政府制度创新。我们对国外通过政府制度创新解决社会冲突与治理危机的实践与研究的主题热点、领域与内容进行统计学的分析以及文本的梳理，在相关研究定量分析的基础之上，洞悉现存问题与政府创新的联系，以及探索以制度创新解决所存问题的创新研究思路。
通过EBSCO 数据库，按照布尔逻辑运算符/词组=“制度创新”搜索， 时间为1986—2011年，对美国制度创新的搜索显示，有408个结果。按照布尔逻辑运算符/词组=“政府再造”搜索，有169篇(1980—1990年,1篇；1991—2000年,41篇；2001—2011年，127篇)。按照布尔逻辑运算符/词组=“政府创新”搜索， 时间为1986—2011年，搜索结果为1853项；时间为1951—2011年，搜索结果为1951项，这初步显示了相关研究大部分是从1986年开始的。我们从与搜索词组相关性从高到低递减的前150个搜索项目中筛选出30篇相关程度最高的文章，并结合国内对国外研究的译作进行综合分析可知，根据国外的政府创新研究与各国进行的政府再造同步，政府创新很大程度上是解决政府治理危机、官僚机构的保守文化与低效，以及全球化推进下应对国内危机的政府体制内改革。国外的政府创新研究吸收了早期社会学、经济学、心理学等的关键概念与理论基础，从政府制度创新的理论，到政府制度创新的含义与主体研究，再到政府制度创新的扩散与影响因素研究(7篇)、创新内容研究(13篇)，对政府制度创新的绩效以及怎样促进政府创新的持续性(5篇)、提高政府创新能力(3篇)，可谓与时俱进，内容丰富。
(二)国内总体研究综述
国内学术界对于和谐社会、行政障碍与地方政府推进社会管理创新的研究，主要是基于和谐社会的本质内涵、影响因素和建构路径进行的，其中行政障碍被内化为和谐社会的影响因素及其原因，而地方政府推进社会管理创新则被作为了构建和谐社会的路径。
国内对和谐社会的研究主要是采用规范研究的方法，学者们通过对中央政策文件的解读不断扩展和谐社会的研究范围，从政治学、哲学、经济学、法学、社会学等不同的角度描述了和谐社会的基本蓝图，提出了和谐社会建设中存在的主要问题和解决路径。当前研究有以下特点：首先，研究文献量大，如表1—3所示，以“和谐社会”为关键词，通过中国知网(CNKI)检索2000—2010年关于和谐社会研究的学术期刊论文、硕士博士论文、会议论文达到46989篇，平均每年约4700篇；而社会对于和谐社会的关注(报纸报道)达到了32408 篇，平均每年同样达到了约3241篇。其次，对于和谐社会的研究，学术界和政府的社会关注点具有一致性。如图1—3所示，笔者发现学术研究(主要代表学术界的关注点)和报纸报道(主要代表社会、政府的关注点)具有高度的一致性，而这种一致性又与党和政府的政策导向密切相关，即和谐社会自党的十六届四中全会(2004年)将社会主义和谐社会作为建设目标以来，学术界和社会对于和谐社会的关注也从开始不断飙升。2007年党的十七大的召开后，关于和谐社会的研究更加科学和成熟，随着建设社会主义和谐社会的目标逐渐细化到各个方面和领域，学术界和社会的关注也分散到了具体领域，对于和谐社会的总体研究逐步减少，但是仍保持着很大的关注。
表1—3以和谐社会为关键词的文献统计单位：篇
图1—3 关于和谐社会研究的趋势
当前国内学术界直接使用行政障碍一词的较少，对于政府治理能力不足、社会规制无序以及制度供给不足研究较多，对于和谐社会建设中的行政障碍的分析则主要从和谐社会的影响因素角度进行。首先表现为政府治理能力不足，当前学者主要是从政治学、行政学的角度进行了规范研究，相关理论为新公共管理理论、新公共服务理论以及治理理论等。其次表现为社会规制无序，当前学者主要从社会学角度进行了研究，通过规范研究、实证研究以及比较研究总结了影响和谐社会稳定和有序的因素，相关理论为社会冲突理论、风险社会理论等。再次还表现为制度供给不足，学术界主要从经济学和法学角度进行了研究；从经济学角度研究制度的合理性和成本问题，从法学角度研究制度规范化和效果，主要理论依据为新制度经济学理论、公平正义理论等。
当前对于地方政府推进社会管理创新研究，国内学术界在理论与实践方面都取得了重大进展。
理论研究方面，学术界不光局限于研究地方政府的制度创新，还从政府创新的角度扩大了研究的内涵和外延。如表1—4所示，笔者以政府创新为关键词通过CNKI进行了检索，当前对于政府创新的文献研究量为881篇，这说明政府创新已经成为当前的研究重点和热点。对于政府创新研究，课题组以被引频次作为指标，排出了当前被引频次最多的10篇文章(见表1—5)。可以看出，当前中国的政府创新研究，主要集中在政治学、行政学领域，即政府创新主要表现为政府机构改革、体制机制改革、政府职能转变、政府责任研究以及社会治理体系建构等领域。学术界对于地方政府推进社会管理创新的研究，主要集中在地方政府在地方经济、社会的行政生态环境下进行制度创新的动力机制研究、持续创新机制研究以及经验教训研究等。实践方面，以俞可平为总负责人的中国地方政府推进社会管理创新奖已经成功开展了六届评选，共有60个地方政府创新项目获得地方政府创新优胜奖，79个项目获得创新入围奖。2013年，社会管理创新奖已进入第七届，20个地方政府创新项目顺利入围。创新的内容涉及政治改革、行政改革和公共服务创新三大类，是当前我国地方政府创新绩效评估的权威认证。
表1—4以政府创新为关键词的文献统计单位：篇
表1—5单篇被引频次前十的文献
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二、国外相关专题研究述评
(一)关于政府创新的研究
1. 地方政府创新的理论基础
伴随着西方新公共管理运动的推进，大量的学者开始探索传统公共行政理论范式转换，新公共管理理论、公共治理理论、组织变革理论等为政府创新奠定了基础。
新公共管理理论。新公共管理是在解决传统公共行政的保守主义与自由主义的缺陷下，对完全市场与全能政府的调试，旨在用“企业家精神”来克服或替代传统官僚体制中严重的“官僚主义”。新公共管理理论作为西方一个重要的理论范式与实践模式，在世界范围内得到迅速推广。新公共管理理论也被称为“管理主义”、“以市场为基础的公共行政学”、“后官僚制模式”、“企业化政府”理论等。其内涵与外延有着不同的界定，但都无一例外地将经济学的交易成本、管理主义、公共选择、委托代理等基本理论作为新公共管理的理论内核。注1
在新公共管理理论研究中，涌现出大量的研究者与研究机构。其中，波利特(Pollitt)从强调商业管理的理论、方法、技术模式在公共部门的应用来定位新公共管理，并认为新公共管理是由20世纪初期发展而来的古典泰勒主义的管理原则所构成的。欧文·休斯(Owen Hughes)将新公共管理定位于20世纪80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在20世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)的层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。经济合作与发展组织(OECD) 1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为以下八个方面: 1)转移权威,提供灵活性;2)保证绩效、控制和责任制;3)发展竞争和选择;4)提供灵活性;5)改善人力资源管理;6)优化信息技术;7)改善管制质量;8)加强中央指导职能。奥斯本和盖布勒是新公共管理研究的典型代表，他们在前者的基础上，提出新公共管理改革(政府再造)十项原则，即政府“掌舵”而不是“划桨”；善于授权而不是事必躬亲；引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而不是只顾投入；顾客导向和服务意识；注重收益而不要浪费；重预防胜于治疗；更多协作与分权而不是加强集权；重市场机制而非行政指令。注2
新公共管理理论运用到实践上各国有所不同。英国属于进行市场化改革比较激烈的国家，不仅把水、煤气和电力等公共设施出售给私营部门，社会服务还通过以下三种方式进行全面的民营化：所有权从公共部门向私营部门转移；在以前不存在竞争的领域允许和促进竞争；特许或签约转包，即允许和鼓励私营企业投标来经营以前由公共部门专营的服务。德国的改革则较为温和，属于渐进式改革。其改革模式被称为“新掌舵模型”，主要是关注用企业运作模式和企业家精神来改造政府的内部组织，严格预算和会计管理，实行硬约束和强控制。注3政府改革运动中,在机构裁减和公共部门的市场化改革方面取得了一定的成效,有些国家还相当明显,如爱尔兰和比利时，此方面国外学者已做了大量实证研究。虽然新公共管理理论在很多方面受到了来自各个领域和国家的研究者与实践者的批评，但它在提高政府效率、促进公共部门改革以及政府创新上发挥了巨大的作用，新公共管理理论本身的不断修正与完善为地方政府创新提供了新的理论内核与实践引导。
近年来，作为一种政府创新，西方的政府再造发生在中央到地方政府多个层面，奥斯本等在《再造政府》一书中明确表示，再造不是重组，不是进行行政体制改革、立法议会体制改革，而是落脚于组织目标、组织激励、组织责任、权力分配、组织文化的变革来重构公共体制。因此可以说，西方国家的政府再造是一项位于政治边缘的制度性改革与创新。总体而言，新公共管理理论从市场化改革、效率政府、回应政府以及透明政府建设方面构建了政府创新的理念与原则；在新公共管理工具运用上，全面质量管理、政府绩效评估、政府规制改革等都使用了新公共管理的技术和工具；在政府创新理论内核中，由新公共管理的基本理论延伸出的绩效鸿沟理论、第一行动者优势论等又相继成为解释地方政府创新的新语言，并分析了政府创新对政府绩效带来的作用；西方第二轮改革的“协同政府”、“整体政府”实际上是对新公共管理的改进与修正。
治理理论。治理理论从另外一个视角探索了社会各主体之间的关系，重新将政府、公民和社会组织之间的关系定位为一种合作共治。自世界银行在1989年提出“治理危机”一词，治理就开始成为政治、经济、行政学领域学者关注的“显学”，并有学者在治理的内涵与外延方面进行了诸多研究。詹姆斯·罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。治理理论学者格里·斯托克对“治理”的理解主要有五种观点:一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。另外一个治理理论的研究方向是自主治理。埃莉诺·奥斯特罗姆以制度分析的视角建立了社会和社区自组织的治理规则，在传统公共事务的三个理论假设基础上，通过制定并履行组织协调运行的整套机制来实现治理。网络治理是多中心治理下衍生的多主体、交互式治理。B·盖伊·彼得斯从网络治理的角度建立了层级治理的网络治理范式，网络治理主体能够在平等协商基础上创立自己的制度环境，并进行资源交换与事务协商。彼得斯还对政府未来的治理模式进行了系统化的总结，认为未来的政府是市场化的政府、弹性化的政府、参与政府以及解制政府。注4
因此，治理理论要求理顺政府、市场与社会的关系，通过更好地规制政府，将部分政府职能回归市场以及社会，把“掌舵”与“划桨”分开。治理理论同时要求政府进行行政区划和行政机构的改革，以实现政府机构的精简和效能的提升。治理理论首先关注政府与市场关系，如政府的职能是什么、政府应当在社会及经济领域内做什么；其次，政府官僚机构作为公共服务输出主体应当如何做，即政府体制层面的创新如何进行、如何克服官僚行政制度带来的各种弊端；最后，政府作为公共服务的输出方式应当如何做，即政府的管理方式、技术层面的创新，如何利用最小的公共支出取得最大的公共收益。注5治理理论衍生出了一系列政府治理的基本理念与模式。这些衍生理论包括：多中心治理、三边治理、网络治理、整体治理、协同治理等。
多中心治理理论的提出者是奥斯特罗姆，她认为，多中心理论强调公共事务的主体应包括中央政府、地方政府、非政府组织、私人机构、公民个人、决策中心等。多中心如果能协调一致、解决冲突，同时又能在适当的约束下维持竞争，就可以完全解决地区的各种公共问题。美国学者高和·里兹维认为，治理需要政府、市场与社会的共同努力，在多部门治理模式中,每个部门都活跃于自己最擅长的领域,但不减损政府作为社会正义捍卫者的角色。OECD称其为“分散式公共治理”,这样的治理是“合作生产”,是公共力量和私人力量共同努力的产物。全球化和政府创新浪潮，一度使政府大刀阔斧地下放政府管制权力，从而出现了“俘虏理论”对政府放松管制改革的嘲讽。近年来，“后规制政府的崛起”又成了政府创新的热点，“后规制”概念主要吸收治理理论的精髓，从公共权力回归及更好的公共服务方面来强调政府合理规制的重要性及规制方法的新探索。注6在治理与政府规制改革上，美国前副总统戈尔主张通过与企业、民间组织、学术团体等共建“伙伴关系”，发挥市场和社会的作用、降低规制成本，更好地实现善治目标。
公共治理理论主要从扩大创新主体、增强创新民主、保障创新的扩散等方面引导地方政府创新的开展。政府创新不仅仅限于中央层级政府，基层政府乃至社区都可成为创新主体，治理理论从构建区域间、政府间的沟通机制出发，改变完全竞争的局面而企图建立一种具有更大规模效应的制度创新。
组织变革理论主要从组织内部与组织外部因素分析影响组织适应性行为产生与变化的原因。组织内部因素包括组织结构、组织规模、组织氛围、组织类型等，组织外部因素包括外部环境压力、其他组织影响等。
在政府创新理论中，组织变革理论主要解决这些问题：为什么组织创新会发生？为什么有的政府和公共部门更趋向于创新？创新带来的组织变化是什么？对这些问题的研究与解答初步构成了政府创新的组织理论基础，从而影响着对创新生成、创新内部动因、创新的类型以及创新扩散的进一步研究。国外以组织视角研究政府创新的学者有劳伦斯·莫尔、埃莉诺·D·格洛尔以及理查德·沃克等。他们各自从不同的视角研究创新的含义与创新的生成。其中莫尔认为，最影响创造性的是个人创造性和组织结构等级的正式程度。同时，创新与规模、财富、环境、意识形态、决心、能力、专业度、非专业度、分权、意见领袖地位等密切相关。总的来说，环境和采用者的特征，即组织(或个人)特征和组织(或个人)环境决定了创新的采用者在他们的创新采用行为中是最初的采用者、早期采用者、晚期采用者还是落后者。一个组织(个人)在环境迅速变化时与环境稳定时相比，更有可能创新。当一个组织(或个人)所属的社会环境鼓励变革，则该组织或个人要更可能创新。将组织特征和环境特征具体化，创新是“创新的动机、阻碍创新的强度，以及用于克服障碍的资源的可利用度”相互作用的结果。注7而格洛尔在莫尔研究基础之上，从创新动机、组织文化和面临的挑战三个方面更细致地探讨了影响创新生成的几个因素，并归纳出组织创新的八种模式，这八种模式代表了不同创新动机、挑战与组织文化影响下的组织创新的类型。政府创新的同时也促进着组织本身的适应性变革，就政府而言，进一步提高了政府对公共需求的反应度。这些创新模式的基本归纳对后续的研究者与政府改革者具有重要的研究和实践指导意义。
2. 政府创新的内涵与动因研究
创新本身就不是一个新鲜的事物，从熊彼特提出创新概念以来，政治学、经济学、行政学、社会学以及各种研究机构或国际组织先后对创新进行了大量的研究。对政府创新的研究也起源于早期组织创新、产品创新的研究。由于国外创新研究领域众多，对创新概念的界定也说法不一。这里主要从组织学视角、社会学视角以及经济学视角对政府创新概念与观点进行归纳。
从社会学角度看，创新是对一个新观点的采用，并能以各种形式出现。创新包含新的行为，甚至是制度和实践的新的角色模式和标准。创新被理解为在一个组织中的项目、实践、过程和行动的执行。注8
从组织创新的角度来看，英国的首相战略办公室认为，创新是公共部门改善效能增强回应性的核心任务。创新是复杂且具竞争性的。一些组织通过创新为使用者提供更好的服务，而另外一些则以寻求制度合法性为目的。
从产品与流程创新的角度来看，创新被定义为发展和使用新方法或者行为，包括产品、服务、流程结构或者行政结构的创新、过程以及系统的创新。我们通过公共服务领域的三种创新对创新进行阐述，这三种创新分别是：服务创新，即将公共服务组织提供新的服务给现有的或者新的顾客；过程创新，即将新元素引入公共服务组织的运行中；行政创新，即用新方法激励或者奖励组织成员，明确战略和任务结构，改善组织的管理过程。
创新包括创造一个新观念、设定一个新目标、实践一个新的制度和发展以及再造一个新的过程，且这一过程对组织来讲是全新的。然而，创新需要的不仅仅是观念的创新，落实以及真正去使用一个观念必须将观念转化成具体的创新措施。 理查德·沃克将创新分为三种，产品创新、过程创新以及辅助创新。其中，阿尔奇布吉(Archibugi)等对产品创新和过程创新之间的差异进行了阐释。达曼珀尔(Damanpour)认为辅助创新不同于过程创新或者产品创新来源于其与其他组织和行动者的关联性。
对政府创新的动因研究是国外政府创新研究的一个重要主题，在此方面，卡马克(Karmarc)、杜斯钦斯基(Michael Pinto-Duschinsky)、卡斯特罗(García del Castillo)、韦恩(Wayne)、博林斯(Borins)、沃尔特斯(Jonathan Walters)以及公共管理改革机构做了大量的研究。
其中，在卡马克的研究中，他认为一些国家的政府创新是一种新民主国家竞争中的对旧官僚制的改革。杜斯钦斯基则认为发展中国家政府改革创新的动力来源于国际机构的推动。博林斯从创新的公共组织特点上对政府创新动因进行分析。首先，他认为创新来源于顶层，尤其是在选举时期，美国政府创新就属于这种类型，往往通过对推进改革的个人进行奖励来实现；其次，他们投入资源促进创新，信贷资本投入创新实验很少见；再次，他们促进组织的好奇心；最后，官僚组织紧密相连，并减弱创新实验。沃尔特斯将政府创新的产生定位于以下几个因素，即地位平等的破坏、回应危机、新保护主义、强调结果、采用新技术、道德的诉求。注9也有学者从公共服务提供的角度研究政府创新的动因：国际标准的公共服务改善原则、放权和分权、灵活和消费者的选择权的提升促进了公共服务领域的改革。价值原则与实践都要求公共机构产生和引用新的方式。
此外有学者在总结推动创新的关键因素，即保持现有地位的组织文化、来自选举官员的政治支持、行政能力、应对危机的手段的基础上，认为这些改革创新不是传统韦伯官僚制向管理主义模型的组织转变，而是从前官僚制组织的改革，前官僚制组织强调沟通、培训、规制和垂直的组织结构。因此，政府任务的复杂性进一步促进了政府创新的产生。
纵览国外对政府创新产生动因的研究，我们可以从动因的内外特点以及动因的属性两个大方面对现有研究进行梳理。从内外部因素来讲，政府创新既有来自内部的放权、灵活性、效率以及顾客导向的适应性变革需求，也有外部的政治支持、经济全球化、技术革新、危机应对以及民主需求增强的刺激。首先，从动因的属性来讲，政府创新的产生是各国不断进行政治行政改革的结果，并沿袭着改革的路径依赖的特点，伴随着政治家的支持、行政领导的推动以及全球新公共管理浪潮的涌动，都给予了政府创新极大的合法性支持；其次，政府创新来自经济全球化的推动，西方诸多国家的财政危机都要求政府管控能力的提升，同时市场化的效率取向与顾客导向要求政府提供公共服务的数量与质量的优化；再次，市民社会的兴起以及公民社会的构建使得公民参与性增强，从而对政府治理模式提出了新的要求；最后，新技术革命带来的政府与社会间沟通模式的改变、政府行政流程的再造以及政府间关系的变化。
3. 政府创新的主体与层级研究
对政府创新层级的研究起于劳伦斯·莫尔对组织的大小影响创新的积极性的研究，他认为组织的规模是其可获得资源的很好的指标，这些资源保障了组织创新的投入，并给予领导者促进改革的灵活性，同时使组织更好地克服影响创新开展的财政和环境的障碍。理查德·宾厄姆认为一个城市的贡献在于最大程度地刺激并影响创新。在此基础上，戴维·尼斯(David Nice)认为，与小规模、经济条件欠佳的组织相比，经济条件好、组织规模大以及组织现状良好的组织更易于冒险从事改革。联邦层面政府提供给城市的经济资源同样是促进地方政府层面创新的积极因素。
约翰斯(Carolyn M.Johns)、奥赖利(Patricia L.O'Reilly)和因伍德(Gregory J.Inwood)认为，政府创新涵盖了联邦、州以及地区级(federal-provincial-territorial relations)，而在创新本身的层级上，政府创新大部分属于微观层面的创新，宏观制度层面创新较少。他们归纳出六种加拿大府际政府可能的制度创新模式，主要包括：三级政府间联合(joint federal-provincial-territorial institutions)的制度创新、再造的联邦机构(restructured federal agencies)的创新、府际部门与中央机构(intergovernmental departments and central agencies)的创新、部门制度(sectoral institutions)创新、合作协议(IG partnership agreements)、网络及非正式官方协议(networks and informal arrangements of officials)。注10在地方政府创新层面，主要的研究有：政府服务的私有化(萨瓦斯)、公私合营(罗西瑙)、政府再造(奥斯本、盖布勒)等。
4. 政府创新的产生与扩散模式研究
国外学者在前期对政府创新内涵进行研究的基础上对影响中央以及地方政府采纳创新的因素展开了探讨，并结合各国政府创新的实际案例研究，总结出了政府创新的多种模式。由于政府创新的产生与扩散有时是同时发生的，政府创新模式往往与扩散模型相重合。因此，国外政府创新模式研究主要包括两大方面：一是政府创新的产生与扩散的影响因素研究；二是政府创新产生与扩散的模式研究。
首先，在影响政府创新产生与扩散因素的研究上，哈吉(Hage)、艾肯(Aiken)、贝里(Frances Berry)、弗兰泽尔(Joshua M.Franzel)、罗杰斯(Rogers)等学者是典型代表。从组织的角度、创新角度、经济角度、政治角度出发对影响创新的因素进行了理论与实证研究。其中，哈吉和艾肯发现形式化、参与度、参与决策制定的机构影响组织的变革。贝里从战略规划的角度分析了政府创新的影响因素，并把影响因素界定为：1)州长行政制；2)良好的财政环境；3)公私部门间的密切合作；4)邻邦国家创新数量的增加。弗兰泽尔在对美国地方政府创新进行调查研究的基础上，证实了组织因素、环境因素、政治因素、经济因素与地方政府创新的相关性。注11
政府创新的产生本身包含了创新的采纳和扩散，在此方面，罗杰斯提出了影响创新扩散的诸种因素：创新本身的特征，比如创新与组织的适应性；创新的复杂性；创新决策模式；创新信息的沟通方式；社会系统；变革机构的角色。鉴于早期研究，有学者将影响创新扩散的因素总结归纳为外部竞争、组织特点、扩散推动者 。理论和实践表明创新的采纳很可能是组织适应外部竞争的调试。
其次，创新模式研究以创新领域、合作对象、决策来源、创新过程为分水岭，提出不同政府创新及扩散的模式。
理查德·沃克基于政府创新影响因素的分析提出了推进英国地方政府创新的三种模型：一是垂直模型；二是学习模型；三是竞争模型。注12吉姆·阿姆斯特朗(Jim Armstrong)和罗宾·福德(Robin Ford)研究了加拿大和其他国家公共部门创新，总结出了四种创新模式：以公民为中心的服务、伙伴关系、私营部门的实践和实验的公开。
博林斯同时提出了五种创新模型：1)系统性创新(changing whole systems)，联邦福利改革就属于这种类型。2)利用信息技术创新(using information technology)。 3)追求过程的改善(pursuing process improvement)。4)借助于私营部门或者志愿者部门(enlisting the help of the private or voluntary sector )。5)向社会下放权力(empowering communities,citizens or staff)。
贝里在创新决策上总结出了四个模型：第一个模型建立在公共压力之上，这些公共压力来源于市民以及公共服务的试用者；第二个模型是学习模型；第三个模型是一种公共部门进行创新以获得相对竞争优势的模型，竞争来源于服务的提供者以及可能采取创新的其他公共部门；第四个模型是强制影响模型，即创新作为一种强制政策层层推广。注13
5. 政府创新的绩效研究
从中央到地方的政府创新现状来看，都在一定程度上改善了公共部门的服务绩效。美国战略部门前首长认为：“政府创新改善了政府回应性与政府效率。”奥斯本等用政府再造的五项战略勾画了西方政府再造的路径，并初步总结了美国政府、澳大利亚政府再造的过程与绩效，公共体制与公共组织进行根本性转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、激励机制、责任机制、权力结构与组织文化来完成这种转型。注14
沃克、罗伯特、阿米特在创新促进政府绩效上进行了大量的分析，并认为部门规范的差异性能够促使政府把创新变成组织的资源与获得更高层级的组织绩效。沃克强调了相关研究表明创新在促进组织绩效上的积极作用。这种积极作用表现在两个方面：1)绩效鸿沟，政府的事实行为与潜在行为间存在差距，而创新有利于缩小这种差距。2)第一，行动者优势，政府创新的推动者往往具有给组织带来绩效的优先效应。 也有学者从创新的持续性出发强调了持续创新的作用，单一一种政府创新是没有用的，因为公共部门在过程创新和服务创新中与不断发生的变化难以互相适应。第二，持续创新对政府的绩效具有积极的意义，因为一种创新往往会推动另一种创新的出现。第三，外部新公共管理以及政府再造降低了对地方政府制度创新的合法性的担忧。但是政府创新绩效的测量存在着很大的困难，OECD认为一是需要测量的领域范围难以界定，谁应该是目标群体，政府、公共部门还是公共企业？ 创新应该包含哪些内容；二是公共部门创新如何测量的问题，奥斯陆手册框架(Oslo manual framework)(类型、活动、联系者、推动者、目标、产出/影响、 障碍)能否适用，基本概念和工具应该适合公共部门特点，考虑多元目标、复杂性、组织结构；三是政府创新是否在跨国家、跨层级、跨领域的公共部门之间都适用。注15
在实证研究上，沃克等运用古博的方法论来评估公共部门的创新绩效，文献基础的创新产出指标即是一种测量方法，他初步把这种方法应用到了英国政府创新奖获奖项目——英国住房协会项目，更加广泛的数据库的建立能够作为进一步研究创新与政府绩效之间的关系的重要手段。注16也有学者对名为Citistat的城市绩效管理项目结果进行分析，发现这一项目极大地提高了公共管理绩效。一方面提高了公共部门的反应度，减少了犯罪，此外还节约了财政开支、提高了公共部门工作人员的出勤率；另一方面提高了管理的责任与透明度。绩效评估创新作为一项政府再造战略，运用企业化管理的绩效评估工具测量与改善政府创新绩效。同时，对世界范围内中央以及地方层级政府创新评估有多个评估机构，美国政府创新奖项目作为最早的政府创新评估机构，提供了政府创新的研究与绩效的较为完备的案例库，并促进了一大批跨国界的地方政府创新。该项目颁发的150个优胜奖每个奖项都获得了10万美元的奖励，现在将奖金提高了20万美元，为进一步开展创新提供了支持。优胜奖和入围奖涉及政府各个层级，地方、州级、国家、联邦等，创新的政府层级、创新领域的扩散都扩大了政府创新的效应。
(二)关于国外社会管理创新的相关研究
国外的社会管理基本概念与我国国内不同，其相关的概念与提法众多，并且涉及了诸如社会学、经济学、政治学等领域。但总体看来，与社会秩序、社会整合、市民社会、公共治理与善治等密切相关，在政府创新中占据着关键性地位。
国外社会管理创新是随着时代与社会的变迁，在国家、社会与市场三者关系不断变化的过程中，逐渐明晰的概念。社会主义思想家的社会计划与社会管理理念,自由主义者的社会秩序与社会整合观念殊途同归,共同汇聚于社会管理议题。前苏联东欧社会主义国家的“社会管理学”蓬勃发展,并对社会管理对象、社会管理客体与主体、社会管理技术和社会的管理进行全面、系统的理论探讨。20世纪70年代以来，社会管理与社会规管成为流行概念,特指国家为提高经济效益和社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性社会管理机制与管理技术的总和。随着全球化、信息化与工业社会的不断发展，各种社会问题与冲突不断凸显，因此社会管理显得越来越重要，各国在不断进行着政府再造与改革创新，政府的社会管理的责任与角色成为新时期研究者切入的重点。
1. 社会管理的概念与本质内涵
国外社会管理并无统一的概念，而是散落在社会学、政治学、行政学等多领域的研究中，社会控制、社会行政、社会治理、社会整合、社会资本等概念都与社会管理密切相关，并体现了社会管理概念的演化过程。这里主要从社会控制、社会行政以及社会整合的角度进行文献梳理。
“社会控制”的相关概念是社会管理领域较早的提法，社会控制这一概念是由美国社会学家罗斯在1869年首次提出的,之后他在这个领域进行了广泛的、原创性的研究。罗斯是从考察社会秩序入手提出社会控制的。社会控制的目标是社会秩序,机制则是规范个人的行为,使其符合社会秩序的要求。注17亚当·斯密分析了市场秩序在处理一些社会问题上的局限性。罗斯将社会控制定位于自觉地将个人与社会、行为与规范、当前与长远、局部与整体结合,使个人与社会协调而实现社会整合。也有学者提出自控型社会的概念，社会控制的概念对于怎样在冲突与风险社会中重视个人特性、建立一种社会控制体系提供思索路径。
“社会行政”是将社会政策转化为社会服务，为实现社会政策的目标而进行的组织、协调活动。战后社会行政的主要领域集中在遗弃儿童和老年人问题上。随着传统社会行政面临种种问题，20世纪80年代社会行政开始向社会政策演进。社会行政包括社会服务行政、社会安全行政、社会工作行政等，涉及了各个社会管理领域，社会工作作为行政的重要组成，是一个有组织的机构或社团为解决个人所遇到的困难而提供的一种援助,为协助个人调整其社会关系而提供的各种服务。
在斯宾塞的定义中，“社会整合”指社会结构的各个部分之间的相互依赖以及协调控制。迪尔凯姆用社会团结(social solidarity)来解释，认为社会整合是 “指人与人、人与群体以及群体与群体之间的联结关系,建立在共有的情感体验、共有道德情操和共同理想信念之上,或者建立在生活需求、功能依赖之上”注18。塔尔科特·帕森斯将社会整合定义如下:一是社会体系内各部门的和谐关系,使体系达到均衡状态,避免变迁;二是体系内已有成分的维持,以对抗外来的压力。哈贝马斯则从系统整合的角度对社会整合的概念进行解释。明确提出社会整合概念是在1995年哥本哈根召开社会发展世界峰会上，那次会议把社会整合诠释为一个目标,这个目标就是要创造“一个有益于全体人民的社会”。在这样的社会里,每个人都有自己的权利和责任,每个人都发挥着积极作用。注19会上还明确了促进社会整合的两个层面:其一是要将对社会群体问题的意识和关注变成一切政策和计划的“主流”,惟其如此才能使政策和计划时时刻刻注意到各社会群体的特殊状况与需要;其二是始终同这些社会群体“站在一起”,从它们的利益出发。
从以上相关概念可知，政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理,这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决。注20近年来很多国家面临着社会冲突日益加剧、社会结构失调、政府信任与治理危机等诸种问题，因此政府在社会管理中的重心向协调社会各组织的利益关系、向进一步明确政府职能，建立新型的政府、社会与公民的社会治理模式转变。伴随而来的是社会管理领域的制度创新，以及通过管理创新构建社会管理的制度框架体系。
2. 社会管理的理论基础
社会管理既是一个社会学概念，也是一个行政学概念，近年来社会学领域关注度较高的风险社会理论、社会冲突理论成为进行社会管理的必然理论背景。同时，政府治理理论、公民社会理论、社会资本理论也成为政府进行治理变革以及社会管理的关键性理论。
首先，风险社会理论给出了政府进行社会管理的社会背景。风险社会理论的开山鼻祖德国学者乌尔里希·贝克提出“风险社会”概念,将人们置于由市场经济、先进科技和官僚行政等现代性带来的风险社会当中。注21他认为，风险是技术应用对环境造成的威胁，而“风险社会”是指“工业化所造成的副作用具有可控性,这的确是一个设计精妙的通过制度化的解决方法预防不可预见事情的反思程序,是一个设计巧妙的控制社会,它把针对现代化所造成的不安全因素而提出的控制要求扩展到未来社会”注22。英国学者斯科特·拉什(Scott Lash)则将社会风险归结为社会政治风险、经济风险和自然风险。他同时认为由于文化因素，人们风险意识逐渐增强。吉登斯在探究现代性基础上考察风险社会,并认为风险社会是现代性发展的结果。注23有学者基于实践的研究，从风险社会的研究出发，研究如何防范社会风险。同时，重构社会秩序成为社会学者、政治家、政府管理者和研究者的主要论题。在社会组织研究方面，贝克从组织制度角度分析了组织化的行为使得某些简单的风险变得复杂,也使得风险可能成倍扩大,尤其是它与技术因素的相互混合,更加剧了风险的隐蔽性、复杂性和摧毁性。组织的复杂性还增加了应对风险问题的困难程度,甚至带来“有组织的不负责任”(organized irresponsibility)，正如彼得·梅(Peter May)所说的“社会规制对于个人、企业或低层政府强加要求,力图促进公共福利”。在政府管理研究方面，国外对于政府公共事务管理、政府规制、服务型政府以及提升政府治理能力的相关研究成为应对风险社会的理论研究与实践论证的方向。
其次，公共治理与公共行政从政府管理的视角阐述了政府的社会管理职能以及政府与其他社会组织间的关系。这种关系的研究见诸于公共治理研究者的文章与著作当中。戴维·H·罗森布鲁姆在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中指出，公共行政与私营部门的管理不同，政府有义务服务于公共利益，人们应当要求公共管理者对公共利益责任的承担不能只着眼于特定问题的范围，而是应当遍及社会的各个层面。著名学者文森特·奥斯特罗姆在《美国地方政府》中，将治理的理念与地方政府管理社会事务相联系，分析了美国地方政府的结构、功能和问题，揭示了美国地方政府制度的演变与发展。美国的奥克森在《治理地方公共经济》中，将公共产品的生产和供应区分开来，认为地方政府的职能在于公共服务的供应，而公共产品和服务的生产应当交给私营部门来进行。理查德·C·博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》中，设计了一个公民治理的模型，并以该模型为基础或指导，提出了提高地方治理能力的对策。瑞典的埃里克·阿姆纳的《趋向地方自治的新理念》则对世界上几个国家的地方治理进行了比较研究，同时也涉及不同国家地方政府的府际关系，这种关系当然会对地方政府的社会管理能力产生某种积极的或消极的、直接的或间接的影响。
再次，市民社会理论认为，新自由主义与社群主义构成了国家、市场与市民社会的关系的基础。新自由主义提出了一种解决市场失灵的路径，以社区志愿行动取代国家与市场服务。社区的志愿主义行为能够降低财政支出、弥补公共服务提供的不足。社区不是一种廉价的选择，而是一种寻求更好的政策产出的有效路径。与新自由主义一样，社群主义也将国家与市场的责任转移到了市民社会的志愿部门。杰西普强调了市民社会在经济发展与社会整合中的地位。在新自由主义与社群主义政策适用的某些地方，小城镇的市民组织与公民可以是推动者、合作者与顾客。注24市民社会组织的社会生活是一种志愿的、自我生产的、自我支持与自治的。市民社会的倡导者认为，市民社会将市民的关心扩大到公共关注上，因此当制度运行不畅时，互相斗争的狭隘的利益是问题重重的。这是从政治的视角定义市民社会，世界银行看到了市民社会补充了国家运行中的职能缺陷以及与社会资本的关系。在对社会资本的研究上，一些学者对社会资本进行了经验与理论的分析。社会资本的功能就是降低交易成本、防止现代民主制度引发的过度的个人主义,以及提高人们结社的能力并以集体的力量抗衡专制主义的国家政权。
3. 政府在社会管理中的责任
国外学者对政府在社会管理中的责任进行了诸多研究。一些学者认为应明确政府在社会安全、社会保障、社会政策、社区管理、社团管理、应急管理中的责任；也有一些学者认为政府在社会管理中重点应在公共服务提供上重视效率、质量与顾客导向，并将部分公共服务职能回归社会，借助社会自治与协作治理的力量应对社会变化中的各种冲突与问题。其中比较有代表性的研究观点是：
第一，构建“后福利国家”，建立完善的社会管理体系，防范全球化带来的风险与不确定性。发达国家实行大规模的社会福利政策始于19世纪末,强大的民意和资本主义自我调整的需要,使得主要资本主义国家纷纷开始实行医疗保险和社会保障为主的社会福利政策。国外福利社会建设经历了从膨胀到收缩的阶段，通过政府改革，将政府职能定位于社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理等。马洛在《走向后福利时代的经济与社会政策管理》中提到，国家提供的只是混合福利经济的一部分，国家应将私营部门能提供的交由他们去做，国家只负责公众需要但私营部门不能提供的福利。西班牙学者戈斯塔·埃斯平 安德鲁在《21世纪的福利国家——老龄化社会、知识性经济与欧洲福利国家的可持续发展》一文中提出基于最优原则的社会政策重点。
第二，加强社会整合，构建多元主体协同的社会管理体制。现代风险与冲突并行的社会中，政府应该努力采取措施防止、处理和解决国内不同利益群体之间的冲突，培育多元化的价值理念，尊重和允许多元主义的存在和发展，鼓励社会不同部门间的合作。在加强社会整合上，社会整合理论与治理理论的引入明确了社会管理的主体不仅是政府，也要更多地促进社会和公民参与，实现政府、公民、社会三者间的协作共治，故政府在社会管理中的职能主要是构建多元主体协同的社会管理体制，弥补社会自身无法处理的公共事务，回归社会管理的实质，提升社会自身的管理能力。
第三，通过“政府再造”提高政府社会治理能力与风险防范能力。在政府再造的整体框架下，行政创新、政治创新、服务以及社会管理创新都在于内部与外部的方式、方法与制度的创新来解决政府自身的问题以及应对环境的需要。基层政府层面、社区的管理创新提高了地方政府治理的能力，尤其是在发挥协调利益冲突上的明显效益。通过分权，赋予基层组织更多的权力，能够迅速调动各种资源进行经济建设与社会建设。
第四，培育社会组织参与社会管理，促进社会自治。国外众多的志愿者组织、社会团体等第三部门，在处理各种社会危机事件、预防犯罪、促进家庭和谐、社区矫正、关注社会弱势群体等方面发挥了重要作用，特别是志愿者组织与社会经济组织，这对于国外公民社会的构建起了重大的助推作用。
第五，改革公共服务提供方式，促进公共服务的社会化。政府公共服务市场化、社会化是西方国家政府职能调整和定位的基本内容。政府在有些方面供给的效率与质量的确比不上私营部门，在此方面国外有大量的研究。在公共服务领域打破政府垄断,引入市场竞争机制,将原来由政府承担的部分公共职能推向市场、社会,充分利用市场和社会力量来提高政府功能输出的能力。在实践上，20世纪80年代后，美国将许多公共服务“外包”。英国也在道路维护、街道清扫、住房管理和政府的辅助服务方面实行强制竞争投标和合同外包。1981年，里根发布第12291号行政令,实行放松规制的政策,陆续放松了对航空、铁路、公共汽车、能源、电信、银行的管制。
第六，构建“服务型政府”，进一步强化社会管理功能。罗伯特·登哈特等阐述了新社会管理时期政府的职能：1)政府的职能是服务而不是掌舵；2)公共利益是目标而非副产品；3)在思想上具有战略性、在行动上具有民主性；4)为公民服务而不是为顾客服务；5)责任并不简单；6)重视人而不只是重视生产率；7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。这种职能定位重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，这种社会管理的强化趋势表现为政府对社会管理范围的扩大和政府职能的增强。服务型政府的构建成为国外政府改革的一个重要趋势，是对新公共管理改革的部分延续与改革。
4. 社会组织在社会管理中的功能与作用
美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对35个具有代表性的国家进行长期跟踪研究后发现，到20世纪90年代末期，这35国的非政府组织部门支出总和构成了全球第七大经济体，达到1.3万亿美元。非政府组织以其雄厚的实力，成为公共服务产业中发展最为迅速的一个部门。注2520世纪90年代以来,全球性社团革命蓬勃发展,正如萨拉蒙所言:“有组织的志愿性活动在全球范围内的开展和私人的、非营利的或非政府的组织在世界各地的建立,正在如火如荼的进行之中。”注26可见，社会组织在社会管理中功能的发挥日益显著。
国外社会组织管理研究集中于非政府组织、志愿者组织、社会经济组织的相关研究。在提供公共服务领域，志愿者组织的供给角色被大量予以研究。在非政府组织的角色研究上，非政府组织成为援助发展中国家消除贫困的有效部门。萨拉蒙系统提出了非政府组织在社会管理中的职能特征，并总结为五个方面：非政府组织的组织性与制度基础特征；私有化并且独立于政府；非营利性；自治性；参与治理。在非政府组织管理的具体内容上，非政府组织的运行管理、文化管理、项目管理、政治与地理环境管理，可总结为活动管理、关系维护管理以及内部结构与组织过程管理。注27
在非政府组织以及志愿者组织社会功能被关注的同时，社会经济组织在社会管理中的角色研究成了近年来国外研究的一个新领域，承担着协调、信用组织、社会企业、就业培训、住房、环境等职责，并且越来越多地介入公共服务的提供当中。经济组织对劳工党的福利政策来讲是非常重要的，因为它带动了创新并降低了成本。注28新劳工党上台以后，地方政府开始对一系列的职责做出回应，这些职责包括：乡镇规划、交通通信、保护消费者、环境健康、住房等。法恩斯沃斯(Farnsworth)等学者提出了对外包的公共服务是否比内部提供的更好或者更坏的疑问，比如教育职能的外包就是失效的。1998年VSC(Voluntary Sector Compact)出台以后，社会经济组织越来越多地介入公共产品的提供当中，尤其是在战略政策以及治理问题上。
社会组织的权力的扩展为其功能发挥提供更大空间，这来源于地方主义与新地方主义开始赋予社会更多的权力 。从政策的视角来看，从凯恩斯主义中央集权政府之后，新自由主义部门倡导了社区以及地方社会企业更有权力和能力来处理社会问题。
5. 社区治理研究
社区治理的提出源于治理理论尤其是地方治理的推行。罗斯曼(Rothman)在20世纪末提出“地区发展”理论，就是发达社区内不同人士和团体广泛参与，通过参与过程使他们达到自助和互助的目标，改善社区关系，增强对社区的归属感。从实践上来看，从联合国在全球范围推行“社区发展计划”伊始，社区发展在许多国家和地区得到重视，首先是在西方发达国家，继而在亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家。1951年联合国通过议案研究社区福利中心的作用，试图用它来推动社区经济社会发展以改善人民生活。20世纪70年代以后，世界范围内的城市环境社会问题日益突出，社区管理被作为具体的社会管理而得到全面加强。社区管理以一系列全国性、地方性和社区性规划为先导，以社区公众广泛参与为依托，逐步走向制度化、规范化、公众化。注29
社区治理的目的在于为居民提供公共产品,包括物资的和非物资的两方面,前者指的是满足社区居民的基本设施建设等,而后者更重要,主要是社会资本。萨缪尔·伯勒斯和赫尔伯特·基提斯认为,社会资本也是善治的基本组成成分,在“社会资本与社区治理”中,他们指出,社区的社会资本主要包括信任、对自己所属团体的关心,以及遵守社区规则。伯明翰大学研究地方治理的学者海伦·苏利文(Sullivan)也指出,社区治理有三大核心主题,即社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本。注30伯勒斯和基提斯分析了社区作为治理结构具有其独特优势:其一,社区中的互动的成员未来相互之间影响的可能性也很大,存在一种强力推动人们以有益于社会的方式行为而避免未来遭受报复的激励机制。其二,社区成员相互作用频繁,可以降低成本,增加收益;而且还可以更多发现其他成员的特点、近期行为和远期的可能行为。其三,社区通过成员之间惩罚“反社会”的行为而克服“搭便车”的问题。注31因此，亚当斯(Adams)和赫斯(Hess)提出，社区不仅仅是一种更为经济的替代模式，也是更好地保证政策结果的优良方式。社区治理的模式研究上，史密斯(Smith)和苏利文对社区治理的模式也有过讨论。就国外社区管理创新模式来看，主要分为自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式。
6. 社会政策研究
社会政策作为一个划分国外社会管理创新时期的依据，其政策创新本身就是社会管理的一部分。约翰·赫里克(John Herrick)通过对美国19世纪80年代到20世纪的20年代这一进步时代的社会创新的研究，发现地方政府主要通过一系列的社会政策创新来应对并解决社会的问题。美国进步时代的政策创新主要包括了新移民与移民服务机构对弱势群体的援助、扒粪运动与规制改革对生产安全进行了管理、劳工政策创新建立了赔偿与保险的制度化，以及解决童工问题、拯救妇女儿童的改革政策、住房政策。这些创新政策旨在解决当时的各种社会问题。“威斯康星理念”(the Wisconsin idea)——提出善意的人们是能够为解决社会问题作出实际贡献的。
在政府政策创新责任上，拉福莱特(La Follette)支持进步主义的观点,认为政府应该在满足人们需求方面承担责任,好的政策制定应该成为政治过程的标志。玛塔 费雷拉 桑托斯·法拉研究了巴西社会政策创新中的地方政府的角色，巴西地方政府怎样通过宪法规定与分权治理结构实现政策创新，并对巴西地方政府社会政策创新项目进行了大量的案例研究，社会政策的内容领域以及方法的创新都代表了政策创新的趋势。推动政策改革的是政策制定的议程，通过整合建立了横向政府与纵向政府层级之间、政府与公民及私人部门之间的社会政策创新制度安排。注32
在政策创新的采纳上，大量的文献研究在于解释创新政策和项目怎样在公共部门采纳与扩散。同时，私有化在促进地方政府政策创新上的作用也引发了大量的关注，并展开了激烈的争论。
7. 市民社会与公共治理
市民社会及其构建的相关研究主要涉及了定义、作用、制度构建等方面，对于市民社会的概念至今也没有统一的表述。市民社会不是一个独立实体，与国家相互联系并且平衡运行。欧内斯特·盖尔纳(Ernest Gellner)则提供了一种更为具体的定义，认为市民社会是一系列的非政府制度，与国家平衡但不干涉其基本职能。随着对公民社会认识的深入，怎样取得公民社会与国家之间的平衡成为实现政府职能与实现善治的重要课题。
市民社会角色的转移，从最初的利益表达到介入市场经济，成为其重要组成部分。在非洲，市民社会参与希望挑战政治统治与决策的国家权威来改善治理。
在界定市民社会概念和作用的基础之上，怎样实现其职能就成为构建市民社会的关键。罗兰(Roland)提出，只有通过移植的制度构建来实现。有学者提出了公民参与的八个层级，从底层到顶层影响着公民影响决策的程度，最底层的“操纵”与“治疗”并不属于参与的层级，因为真实目的是引导公民的参与行为。往上的第三层“信息”、第四层“顾问”以及第五层被列为象征层级，公民能够获得信息却不能做出决策。第六层“合作”、第七层“授权”以及第八层“市民控制”，公民能够协商、合作与公权力者共同制定决策。注33在此基础上，初步构建了公民参与的框架，即参与形式、组织因素、市民特征。
三、国内相关专题研究述评
(一)关于和谐社会的本质内涵的研究
在对和谐社会的本质内涵的研究中，学者们更多采用的是描述法，即从不同的角度描述出和谐社会的基本蓝图和状态。如学者俞可平从现代民主治理角度对和谐社会进行了描述，他认为和谐社会是一个理想的社会、一个多元的社会、一个宽容的社会、一个善治的社会、一个有序的社会、一个公平的社会、一个诚信的社会和一个可持续发展的社会。注34也有学者从系统协调的角度来对和谐社会进行描述和概括，如郑杭生从社会协调角度认为“对于当代中国来说，和谐社会就是经济和社会、城市和乡村、东中西部不同区域、人和自然、国内发展和对外开放等关系良性互动和协调发展的社会”注35。王惠岩认为，和谐社会指的是社会系统的各个组成部分或社会体系中的诸要素处于一种相互协调的稳定状态，这种形态包括权力的合法性、文化的共融性、社会基础的稳定性以及社会成员的流动性。注36学者朱力则从社会整合的角度来描述和谐社会，认为和谐社会应该是“一个具有弹性的社会结构，应该是当这个社会产生强大的内部张力时，社会结构具有适当的松弛性、宽容性和伸缩性。各个结构性要素相互协调，各种涌动的、方向不同的群体力量能够形成一种合力”注37 。学者罗豪才从公法角度对和谐社会进行了概括，认为和谐社会的外部特征主要表现为多元、开发、有序、稳定；内在要求方面则体现和而不同的精神、权力(利)结构趋向合理、利益趋向均衡、体现科学与价值(公平与效率、自由与秩序)的统一、追求合作与共赢，是一个复杂的社会统一体。注38也有学者从利益分享的角度来研究和谐社会，学者吴忠民认为，和谐社会要具备四个标志：社会各阶层间保持互惠互利的关系；各个群体应该得到有所差别且恰如其分的回报；社会各阶层间的相互开放和平等进入；社会结构应该出现橄榄形结构。注39张贤明认为形成“共建、共享”的和谐社会就是要使绝大多数社会成员相对均匀地享受到改革开发的发展成果。注40学者万俊人从社会伦理道德的角度来描述和谐社会，认为“‘和谐社会’不仅只是指一个社会生活秩序或状态的和谐平安，而且，甚至首先是指人民精神心理秩序或状态的和谐宁静。在某种意义上我们甚至可以说，没有人民和谐宁静的心理精神秩序，就不可能有真正持久的、和谐的社会生活秩序或状态”注41。
(二)构建和谐社会路径研究
第一，构建和谐社会的着力点研究。
社会的不和谐有其内在的本质因素，也有外在直接表现出来的不和谐现象。因此要破除构建和谐社会的障碍，需对和谐社会不和谐的现象进行深入分析，通过现象看本质进而找到构建和谐社会之道。对此，中国社会科学院研究所课题组认为，构建和谐社会需要着力解决好经济与社会关系问题、政府与社会关系问题、社会各群体间的利益关系问题、公平与效率的问题。注42学者俞可平从公共治理的角度进行了探索，认为“社会公平和善治是构建和谐社会的两大基石”注43。 因此，构建和谐社会就是要实现社会的公平与善治。学者李景鹏认为构建和谐社会应该关注到社会稳定问题、利益差异问题以及发展问题。注44
第二，构建和谐社会的主体研究。
首先，中国共产党是构建和谐社会的核心与领导，构建和谐社会要加强党的执政能力建设。如学者李君如就认为“提高党的执政能力，其中一个突出问题，就是要认真面对在改革和发展中出现的大量社会矛盾，努力提高构建社会主义和谐社会的能力”注45。 许耀桐也提出建设社会主义和谐社会是对中国共产党提出的一项新要求，中国共产党作为社会主义国家的执政党，要胜任建设社会主义和谐社会，从自身抓起把党建设成为一个廉洁的、具有合法性执政理念的党。注46
其次，政府是构建社会主义和谐社会的主导，这就需要加强政府自身的能力建设，为社会提供有效的制度供给。如学者张贤明所述，“政府主导一直是当代中国政治发展的明显特征”，政府在构建和谐社会中负有不可推卸的责任，主要表现为促进科学发展、提升利益协调能力。注47学者张秀兰、徐月宾也认为政府在构建和谐社会中起着主导地位，主要表现在以下三个方面：一是要构建一个适应风险社会的社会基础；二是要使得公共价值观被认可；三是要增加全社会公共服务提供总量和传递能力。注48学者王彩波、田春芳通过对发展中国家政府责任研究得出，在社会协调发展中，“政府具有主导性、支配性、甚至决定性的作用”注49。
再次，构建和谐社会中公民及其社会组织也发挥着主力中坚作用。党的十七大报告明确提出，要建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制，其中提到了社会协同和公众参与对于社会管理，乃至和谐社会建设的重要作用。社会协同即是要求社会组织在社会管理中发挥积极作用，学者欧黎明、朱秦就认为“协同治理作为现代社会新的运行机制和管理模式，在各种社会要素的协调整合中为社会发展提供了新的动力，也是政治、经济和社会发展的必然逻辑”注50。学者马宝成通过实证研究也得出，“基层国家权力和社会力量协同发展的关系正在形成，良好的中国地方治理，既需要有力高效的政府，也需要一个有较强自主性的社会力量”注51。而对于和谐社会中的公众参与，学者普遍认为是必要的，政府应该为公众的有效参与提供制度保障。如俞可平就认为“没有公民的积极参与，政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理或自我管理，既是执政为民的必然要求，也是民主政治的最高表现”注52。
第三，构建和谐社会的对策研究。
首先，通过伦理道德的构建来建设和谐社会。如学者万俊人认为现代社会应该构建起包括社会公共伦理规范、个人美德伦理和信念伦理三个层面的道德体系。注53李永胜认为，社会主体在构建和谐社会中应该树立起诚信友爱、团结互助、友善宽容的人际道德，公平正义的社会道德，保护环境、爱护环境、维护生态系统安全、与自然共生共存、协同发展的环境道德，从而加强主体建设和谐社会的自觉性。注54
其次，通过完善社会管理体制来构建和谐社会。在当前的研究中主要体现为建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的四位一体的社会管理格局。其一，要加强党的执政能力和领导能力建设。正如李君如所述：“建设好这样一个社会主义和谐社会，一要把发展作为党执政兴国的第一要务，为构建社会主义和谐社会提供坚实的物质基础；二要坚持和完善社会主义民主和法制，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障；三要加强和改进党的思想政治工作和群众工作，为构建社会主义和谐社会提供党群之间、干群之间畅通的沟通渠道；四要坚持群众自觉参与的原则，为构建社会主义和谐社会提供广泛的社会动力。”注55学者张道航也认为，构建和谐社会是党执政目的的体现，构建和谐社会就是要提高党激发社会活力的能力、维护社会公民正义的能力、提高解决社会矛盾的能力、提高群众工作的能力、提高社会建设和管理的能力以及提高应对突发事件的能力。注56其二，加强政府的治理能力建设，即要深化和完善服务型政府建设。所谓服务型政府，就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”注57。俞可平将其定位为一个民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐的善治政府。注58政府的治理能力在社会管理中主要体现为提供有效制度供给的能力。而要提供有效的制度供给，正如王彩波、田春芳所述政府要增强自身的政治系统建设，包括完善制度供给的综合决策机制、进行行政制度创新并规范政府权力。注59其三，要加强社会协同建设，发挥社会组织参与社会治理的主力作用。正如姚华平所述，社会管理体制改革是对政府包揽的高度一元化的社会管理模式的扬弃，也是社会管理中政府行政管理和民间自治管理相结合的调适过程，它是经济体制改革的必然要求，是政治体制改革的进一步延伸，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。注60对于强化社会协同，青连斌认为，当前中国的社会协同建设，基层党组织和共产党员要发挥服务群众凝聚人心的作用，要加强农村村民自治组织和城市社区建设，要充分发挥民间组织的积极作用。注61欧黎明、朱秦认为，完善社会协同机制，一方面是要巩固社会协同的心理基础——信任关系，另一方面政府要通过行政改革发挥治理主体的主导地位，要培育发展公民组织，要建立社会协同治理有效运作的社会衔接机制，要完善法律制度保障社会协同治理健康运行。注62其四，要加强公民社会治理中的公民参与。学者姜晓萍认为，对于和谐社会构建中的公民参与，一是要认清公民在服务型政府构建中的角色，塑造积极的公民精神，提升参与能力；二是明确政府在推进公民参与中的责任，构建公民参与的制度保障体系；三是完善服务型政府建设中的公民参与机制，提高公民参与的有效性。注63具体的途径与模式主要有：培育“公民意识”，提升公民行政参与的积极性；进一步推进政务公开，保障公民知情权；推进政府职能转变，构建社会治理新格局；完善公民行政参与的制度设计，推进公民行政参与的有序化；创新公民行政参与机制，实现公民行政参与的有效化；促进公民行政参与的组织化，提升公民行政参与能力。注64
最后，通过完善公平有效的运行机制来构建和谐社会。如学者朱力认为，构建和谐社会需要以下社会整合机制：化解群众间利益冲突的利益协调机制；化解社会矛盾的安全阀机制；释放社会结构性压力的社会流动机制；抑制越轨型致富的社会控制机制。注65向德平、陈琦从利益协调方面进行了研究，认为建设和谐社会应该建立健全利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制。注66张贤明、文宏认为，要构建和谐社会，就必须要构筑一个结构优良的共同体，就必须建立起改革发展成果共享实现机制。注67学者史卫民认为，构建和谐社会首先要实现决策的民主化，在政策制定、执行和检验过程中，应引入科学决策机制、公开讨论机制、社会监督机制和纠错机制等。注68学者常修泽则从公共服务的角度进行了研究，认为“和谐社会创建中的制度安排，一个很重要的内容就是要逐步形成惠及全民的公共服务体系，而这样一个带有普世性的公共服务体系的基础，则要从中国现阶段的国情出发，逐步实现基本公共服务均等化”注69。
(三)和谐社会建设中的行政障碍研究
行政障碍一词最早由世界银行提出，它将政府治理能力不足和政府规制无序视为经济、社会发展的行政障碍。我国学术界对于行政障碍的直接研究较少，但是在和谐社会构建中，有很多学者通过从不同的角度来总结影响和谐社会构建的因素，间接地对行政障碍进行了研究。主要有以下视角：
第一，通过对政府治理能力的研究来总结影响和谐社会的因素。
政府治理能力的高低直接影响到和谐社会的构建，构建和谐社会中存在的许多问题也直接与政府治理能力密切相关。俞可平认为导致社会不和谐因素包括：政府的公信力不高，人治的状况依然相当严重，官员的腐败和特权还处在高峰时期，政府的公共服务严重不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距在继续增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率低下，民间组织在公共治理中作用微弱，公众参与的渠道还不畅通，公共政策的制定不够民主。注70学者姜晓萍通过对统筹城乡中所存在行政障碍的研究，将和谐社会构建中的行政障碍总结如下：政府职能转变不到位，政企分开、政事分开效果欠佳；强化政府经济管理职能，社会管理和公共服务职能发挥不够；部门职能交叉、职权不清晰现象存在；制约政府职能转变的障碍有待进一步清除。注71学者李景鹏从政府管理的现状与理想之间的差距总结了当前政府存在的行政障碍，主要表现为：政府中存在的严重的官本位观念与人民主权和公民本位的观念、与官民平等的要求、与社会公仆为纳税人服务的要求之间的巨大差距；由于政府垄断人民群众的利益表达权利所产生的人民群众利益表达渠道不通畅与人民自由表达利益的要求、与通畅的利益表达渠道的建立、与弱势群体表达利益的充分保障之间的巨大差距；政府几个小团体利益对于政府政策和政府行为的干扰与政府政策公共性要求之间的巨大差距；政府机关中严重的官僚主义与服务型政府、责任政府、效率政府要求之间的巨大差距；政府机关中的严重腐败现象与廉洁政府之间的巨大差距；等等。注72
第二，通过研究政府的制度供给来研究影响和谐社会的因素。
按照新制度经济学的观点，为社会发展提供有效的制度供给是政府作为一个社会管理主体存在的合法性与合理性基础。作为构建社会主义和谐社会的主导力量，政府应该也必须为经济社会发展提供低成本、高效能、公平的制度环境。而当前，社会发展中明显存在着政府制度供给不足的问题，直接影响了和谐社会的建设。如学者陆学艺从经济社会协调发展的角度研究了当前和谐社会建设的制度供给不足领域，包括以下几个方面：社会结构与经济发展和经济结构不适应；社会事业发展落后、收入分配机制不合理；社会管理体制落后以及社会体制不完善；等等。注73 马克从体制方面总结了制约和谐社会建设的因素，包括行政性资源配置中的市场化问题、经济转轨中的资本与劳动关系问题、社会保障制度的改革和转型问题、利益表达机制问题。注74学者叶翔凤认为存在着的制度供给障碍、制度功能障碍、制度运行障碍和非正式制度障碍严重阻碍着“两型”社会的发展，同时也阻碍到了和谐社会的建设。注75
第三，通过社会冲突和社会风险来研究影响和谐社会的因素。
首先，和谐社会并不是没有冲突的社会，“和谐社会并不否认各种矛盾和冲突的实际存在，但确信这些矛盾和冲突是可以通过社会制度的合理安排和运作，通过人类自身的道德努力和责任行为来逐步消解的”注76。和谐社会与社会冲突是相生的，社会冲突对社会的变迁和发展更是有着重要的意义，西方冲突功能学派认为，社会冲突“在社会生活中既是发挥均衡功能的因素，又是推动社会发展和变革的因素”注77。 陈波、章伟华认为，我国现阶段各阶层在经济、政治和社会地位之间处于一种错位状态，阶层间的收入差距也在不断加速，阶层间的矛盾和冲突已在不断增强。我们千万不要只看到社会结构分化所带来的积极影响，而同时也应该看到社会冲突已成为和谐社会构建中的重要矛盾。注78学者包仕国将和谐社会建设中社会冲突的根源总结为失业和下岗问题、三农问题、贫富悬殊问题和腐败问题，他认为这些冲突属于和谐社会中的合法冲突，可以在构建和谐社会中得到有效的协调、整合和控制。注79
其次，现代社会是一个充满风险的社会，各种风险使得现在的社会随时处于一种不进则退的现实困境之中。正如张康之所述，“摆在我们面前的唯一出路，就是自觉地变革在工业社会这一历史阶段中所形成的制度、社会结构和行为模式。只有这样，才能走出风险社会”注80。 而当前的中国，特别是和谐社会构建中的中国社会也同样处在各种风险之中。学者张秀兰、徐月宾认为，社会风险，特别是全球化隐含的风险，加上我们自己转型社会的风险，二者积累的结果就是，中国社会正处于一种高风险的状态，这对我们构建和谐社会是一大挑战，因此政府要加大对社会风险的管理。注81对于构建和谐社会所存在的风险分类，学者一般将其分为经济风险、政治风险、文化风险、社会风险和生态风险。注82也有学者认为社会结构中导致社会不稳定的最大风险源主要有三个：一是政治风险源腐败,导致政治上人民对执政党和政府权力认同度降低,导致核心的价值理念被摧毁,易产生政治的危机和精神危机；二是经济风险源失业,导致普通劳动者、弱势群体层面的社会成员利益受损,易产生经济、社会、政治的危机；三是社会风险源贫富两极分化,导致广大社会成员的相对剥夺感的产生,对社会生存环境的不满易产生心理的危机和社会危机。注83
(四)和谐社会建设中的地方政府创新研究
政府是和谐社会建设的主体，并发挥着主导作用。而和谐社会建设中所存在的行政障碍，特别是政府的制度供给障碍需要政府通过制度的变革与创新进行消除。综观学术界对于政府创新的研究，主要集中在以下几个方面：
第一，政府创新的界定研究。
政府创新的界定是评价政府创新行为和效果的前提和基础，对于政府创新的界定，学者从不同的角度予以了研究。
从政府创新主体进行界定。如俞可平强调了政府创新的主体为公共权力部门，认为政府创新就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。注84杨雪冬则以政府作为政府创新的主体进行研究，认为“政府创新就是政府部门所进行的、以有效地解决社会经济政治等问题，完善自身运行，提高治理能力为目的的创造性活动”注85 。
从政府创新内容进行界定。李庆钧、陈建认为：“政府管理创新是指由于行政环境、行政任务的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、行政政策法规、行政体制、行政管理方式方法等各方面的一系列新变化和革新，这些变化和革新可以提高政府能力，更能有效地满足公众的政策需求。”“中国的政府管理创新是政府定位创新，是政府体制创新，是政府职能创新，也是政府管理方式创新。”注86学者李立明、吴刚也认为“政府创新就是指政府组织适应变化，对变化进行管理的方法和行为，是一种先进的政府管理方法”注87。谢庆奎认为，政府创新就是探索政府体制运转的新方法新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战，就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。注88李景鹏则通过理想与现实的差距来界定政府创新，认为政府创新的空间就是现在的政府结构和行为状况与理想状况之间的差距，而所有弥补这些差距的努力，不管大小，都是创新。注89
从政府创新的目标进行界定。2003年11月，第五届全球政府创新论坛在墨西哥城举行，其宣言提出了21世纪政府创新的七大目标：低成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府、诚实政府和透明政府。注90俞可平认为，创新的根本目标，就是推进社会主义市场经济和民主政治的发展，把我国建设成为一个经济发展、政治民主、文化先进、社会和谐的社会主义现代化强国。其直接目标就是实现现代意义上的“善政”或“仁政”，即建设一个民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、优质政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。注91谢庆奎认为：“政府创新的目标实质上就是建设一个服务型政府,就是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府。”注92李庆钧、陈建认为，政府管理创新的目标可以从两个不同的角度来界定，一是从政府的角度来看，就是加强政府执政能力建设，提高政府进行公共管理和公共服务的能力；二是从公众的角度来看，政府管理创新的最终目标是提高公众的满意度。注93学者杨雪冬将政府创新概括为两个取向：一个是提高政府统治能力，以顺应社会经济变化的要求、增强政府的合法性；另一个是提升政府治理能力，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足与缺陷。注94
第二，地方政府推进社会管理创新的界定研究。
当前学者对地方政府推进社会管理创新的研究是从对制度创新和地方政府两个概念的界定进行的。学者对于制度创新的研究主要是从新制度经济学的观点进行切入，制度的存在主要是在于明晰和界定产权，并减少社会的交易费用，进而获得最大化的社会收益。如陈天祥认为“所谓制度创新，是指制度变迁的过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排”注95 。彭景阳也认为“制度创新是指一项预期净收益超过预期成本的制度安排代替旧有制度安排的制度变迁过程”注96。也有学者从哲学方面对制度创新进行概括，如傅大友、芮国强则认为，要进行制度创新，必须做到以思想观念的更新为前提，制度创新活动要具有创造性，制度创新的结果是实现制度发展的扬弃和质的飞跃。注97
而在制度创新过程中，存在着私人、团体与政府三个创新主体。其中，学者普遍认为政府在制度创新过程中发挥着主导作用，如林毅夫就认为，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”注98。 郭小聪认为，“中国的改革过程，实质上就是中国政府(包括地方政府)推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程”注99。 地方政府在制度创新中发挥着巨大的作用，如杨瑞龙就认为具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在我国向市场经济体制过渡中发挥着特殊作用，已经成为“中间扩散性制度变迁”方式中的“第一行动集团”。注100陈天祥也认为，“地方政府作为中央政府的分支机构，它依法管理一个较小区域的公共事务，可以发挥中央政府不可替代的作用，因此，它理所当然地成为推动制度创新的主体”注101 。郭小聪还总结了地方政府在制度创新过程中的自身优越性以论证地方政府在制度创新中的地位与作用。他认为，地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里；地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁；地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。注102
综上所述，对于地方政府推进社会管理创新的概念界定主要是从制度的社会性本质和交易成本特征出发。如傅大友、芮国强从制度调整社会关系的本质出发，认为地方政府推进社会管理创新是指“地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行创造性的活动”注103 。彭景阳从制度在规定产权和减少交易成本的角度出发，认为地方政府推动的区域制度创新，实际上就是提供更加有效的产权安排和公共政策，减少因制度供给不足而造成利益主体之间界定契约和制定规则而增加的交易成本，减少因存在制度成本而造成的经营风险。注104
对于地方政府推进社会管理创新的内容，学者吴建南从政府管理事务角度出发，认为“政府创新的内容极为广泛，但都是应对现实中各种突出问题的，体现出强烈的现实问题指向性。这也说明政府在确定创新项目时，通常会选择公众最为关注、反响最为强烈、情势最为严峻的问题作为创新的突破口，一旦打开局面，就有可能带动其他问题的解决”注105 。学者刘景江从地方政府能力和职能的角度进行分类，认为地方政府推进社会管理创新应该包括两个向度：一是包括地方政府组织文化创新、业务流程创新、组织结构创新和信息技术创新的政府自身创新；二是地方政府所提供的公共产品和公共服务创新。注106杨雪冬从创新的着力点出发，认为“不同层级政府部门在不同领域中完成的创新活动可以根据其性质分为制度创新和技术创新两大类”注107 。俞可平对创新的内容进行了归类，将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。注108这也是当前“中国地方政府创新奖”评选小组所采用的标准。谢庆奎则总结了地方政府推进社会管理创新所应包含的四个层面：理论层面的政府创新、体制层面的政府创新、人员层面的政府创新、操作层面的政府创新。注109
第三，地方政府推进社会管理创新的动力研究。
在地方政府推进社会管理创新的动力研究中，当前学术界有采用动力一词，如姜国俊、何颖等；也有采用动因一词，如陈天祥、傅大友等；还有用驱动模式的，如陈雪莲、杨雪冬等。而动因、动力和驱动模式在研究和论述中则是表达着较为类似的作用，即推动政府改革和创新，并能消除改革、创新阻力的因素。对于地方政府推进社会管理创新的动力，当前学术界主要有以下研究视角：
从地方政府推进社会管理创新的动力的来源来进行研究。有学者主要将地方政府推进社会管理创新的动力分为外部动力和内部动力来进行研究。如何颖通过对历届政府机构改革的研究，认为政府变革的动力既包括市场经济机制需求的外部动力，也包括党的方针政策与政府自身改革以及财政压力的内部动力。注110学者傅大友、芮国强将地方政府推进社会管理创新的动力总结为：外部动因——社会变迁；内部动因——制度缺陷；主体动因——地方政府的利益诉求。注111扶松茂则对行政改革的动力进行了研究，认为政府进行行政改革的外部动力包括经济体制变革、政治体制改革、社会文化体制变迁、国际环境变化；内部动力包括权力结构调整、机构改革、职能转变和人事制度创新。注112也有学者从创新的外部生态研究地方政府的制度创新动力，如杨雪冬认为危机与发展是地方政府推进社会管理创新的大背景，它们从不同的方面推动着地方政府的制度创新，并将地方政府推进社会管理创新划分为四种类型：危机—主动型、危机—被动型、发展—主动型和发展—被动型。李景鹏则从地方政府推进社会管理创新动力的来源主体出发，认为地方政府推进社会管理创新，一是来自地方和基层政府领导层的社会责任感；二是来自地方和基层政府追求绩效的推动；三是来自上级机关的推动；四是来自学术界和媒体的推动；五是来自人民群众的压力。注113
从地方政府推进社会管理创新涉及的内容来进行研究。有些学者认为地方政府推进社会管理创新有着明显的问题导向性，如吴建南通过对“中国地方政府创新奖”的案例进行研究，认为“政府创新往往既非个别领导的‘灵感突生’，也非集体的‘闭门造车’，而是被各种各样的尖锐矛盾和紧迫问题‘逼’出来的”注114。 陈雪莲、杨雪冬通过对地方政府干部的调研发现，“中国地方政府改革创新以问题驱动型改革为主，利益驱动型属于少数，创新措施多是为了应对原有体制和工作方式中的问题推出，应付上级和争取利益的情况属于少数”注115。
从政府绩效的角度进行研究，认为地方政府的制度创新很大程度上是为了促进经济发展并获取促进经济发展的资源。如何增科认为“以经济发展指标为主要内容的地方政府官员政绩考核和晋升机制和由此引发的经济发展区域竞赛效应为地方政府进行政府改革与创新以促进经济发展提供了动力和压力”注116。 陈天祥也认为，中央政府的放权让利使地方政府具有独立的行为目标和行为模式，具有强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。注117洪名勇、施国庆则对地方政府竞争与政府创新进行了研究并得出结论：“为了促进地方经济增长，掌握更多的可控资源，地方政府的竞争增强了地方政府进行制度创新的积极性，使地方政府更加重视经济体制的市场化改革，从而导致地方政府之间的制度创新竞争和制度创新博弈。”注118
从科技发展角度进行研究的吴昊、汪玉凯和孙宝文认为，当前的电子政务已经发展到了电子公共服务阶段。政府创新是发展电子公共服务的内在要求，根据电子公共服务的发展成熟度，政府创新依次体现在三个层次：技术层面的创新、流程层面的创新和制度层面的创新。注119
对地方政府推进社会管理创新动力的总括性研究。陈国权、黄振威将中国地方政府推进社会管理创新动力总结为：发展型动力、竞争型动力和压力型动力。注120俞可平对中国地方政府推进社会管理创新的动力进行了总体概括：首先，政府创新的动力源于社会的经济生活、经济体制的变化直接地要求政府管理体制的变革。其次，政府创新是社会政治发展的逻辑要求。再次,政府创新的动力也来自公民的政治需求。最后，在现今的全球化和信息化时代，外部的国际环境也日益成为政府创新的强大动力源。注121
第四，地方政府推进社会管理创新的长效机制研究。
地方政府推进社会管理创新的长效机制主要包括地方政府推进社会管理创新成果的可持续性与可推广性，即保证地方政府的创新成果能够为社会带来持久的福利。当前学术界对于地方政府推进社会管理创新的长效机制研究，主要通过对影响创新长效机制的因素进行了分析，主要包括以下几个方面：
地方政府推进社会管理创新中的上级政府支持和社会关注情况。上级政府的支持是地方政府创新能够得到实践和持续的关键，“上级认同和支持是中国地方政府的合法性来源”注122 。社会关注则会为地方政府创新塑造一个良好的环境。如何增科就认为地方政府自身存在的局限性使得创新是一项具有风险的事业，上级政府和社会各界都要保护改革者、奖励创新者、宽容失败者、善待出错者。注123陈雪莲和杨雪冬经过实证调研，也得出了类似的结论，即“上级的支持意味着给地方政府更多的体制改革空间，由基层发起的创新才具有可持续性。社会对地方政府创新的关注可以为地方政府创新赢得更多的社会支持，激发地方政府干部打破陋习的勇气”注124。
地方政府推进社会管理创新中领导人的作用情况。中国的地方政府推进社会管理创新，领导人在其中发挥着至关重要的作用，很多地方政府推进社会管理创新案例走向失败都有着“人走政亡”的共同因素。杨雪冬认为地方政府创新主体进行持续创新有着主客观原因，主观原因表现为地方政府官员解决面临的实际问题和实现自己的政治抱负，客观原因指外部对创新主体的影响，主要包括官员个人的职位变化和官员个人在整个官员队伍中的关系。同时他还总结了与进行创新相关的三种突出素质：能及时了解当地民众的需要、国家正常的发展动向，对国外经验较为熟悉，以及一定的动员资源(上级支持、社会支持)的能力。注125同时通过对地方政府干部的实证调研，陈雪莲和杨雪冬也得出了同样的结论，即“地方政府领导干部是否具有创新意识和改革能力是影响地方政府创新能否‘由点到面’可持续发展的主要因素”注126 。
地方政府推进社会管理创新中的制度化情况。制度创新成果的制度化主要是通过规范、规则、法律等手段将创新成果予以确定。对于创新成果的制度化，俞可平认为，政府改革创新需要有良好的制度保障，任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。注127何颖通过对中国30年行政改革的研究，也认为改革的反复正是由于“缺乏法治基础，即没有以法律的形式(机构改革法、编制法、程序法、岗位定员法)和法的精神来巩固政府机构改革的成果，而常见的形式是以政府文件的形式来宣示改革的成果，而不是上升到法治的高度，如此，政府机构改革及政府职能转变就容易流于形式”注128。对此，李景鹏认为应通过下述环节创新成果的制度化，即“要尽力使它在本单位的人员和服务对象中取得共识，要争取上级领导的同意和支持，要为它设计严格的程序，要争取权力机关的正式批准，要尽快使人们习惯于新的工作方式从而形成惯性，要使人们围绕着创新形成一定的凝聚力等”注129 。
地方政府推进社会管理创新中的参与情况。地方政府推进社会管理创新中的参与不仅包括公民参与，还包括了社会组织参与以及政府内部行政人员的参与。高新军就认为，要使一项创新有可持续性，不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部，要能够给予民众现实的能够监督和制约的渠道与手段。注130俞可平也认为，地方政府推进社会管理创新的目标是要实现一个善治的政府，而善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与公民之间的良好合作，因此要加强公民的政治参与和对其他社会生活的参与。注131杨雪冬还强调了社会参与的重要性，“在中国，一些具有国际联系的非政府组织积极参与到地方政府创新中，它们为地方政府提供了国际经验、举行人员培训，有的甚至还引入了国际资金支持项目。对于公民社会创新，政府不仅应该提供宽松而富有支持性的环境，也要保持学习的态度，从中汲取有价值的东西”注132。另外，“中国地方政府创新奖”也将参与性作为地方政府推进社会管理创新的评价标准之一。
地方政府推进社会管理创新中的价值取向情况。俞可平认为，在政府创新方面还须纠正一些似是而非的错误认识，包括：政府越小越好，管得越少越好；政府管理必须绝对民主；政府公共支出的费用越少越好；政府管理完全是政府机关的责任。注133杨雪冬则认为地方政府创新，有两个误区值得重视：把创新口号化；把创新意识形态化和把创新“盆景化”。注134 同时，陈雪莲、杨雪冬的调查显示，当前地方政府推进社会管理创新中，地方干部的低风险价值取向的重要性要强于公民取向的重要性。注135
地方政府推进社会管理创新中的利益分配情况。学者陈天祥认为，地方政府的制度创新有可能导致地方保护主义的出现，特别是各个地方政府都在扩张，如果谁先停下来，谁就会失去眼前发展的机会，并且同样要承担宏观失控的后果。因此，谁都不顾一切地追求眼前的利益,而把宏观调控的责任交给中央去管，形成公用地灾难。注136付金鹏、杨继军研究了地方政府推进社会管理创新中政府官员利益的分配情况，认为包括收入、权力、安全、荣誉的官员利益也是影响政府创新可持续的重要因素。注137李景鹏则认为不同的利益群体为实现自身利益造成了制度失范，主要表现为：第一，是由于官本位所造成的权力超越制度；第二，是由于小团体主义所造成的利益超越制度；第三，是由于官场歪风所造成的潜规则超越制度；第四，是由于旧传统所造成的人际关系超越制度；第五，是由于腐败分子的反监督技术超越制度。注138
地方政府推进社会管理创新中的成本问题。制度创新是需要成本的，而成本的大小以及当地的承受能力就决定了地方政府推进社会管理创新能够发展到何种程度。杨雪冬从制度创新成本的资源支持进行了研究，认为“政府创新是需要物质基础的，而创新所在地的资源条件、经济结构、经济发展水平、获得资金的渠道等构成了该基础的主要内容。它们既可以成为政府创新的有力支持，因为创新是需要成本的，也可能成为创新的‘瓶颈’，限制创新的出现”注139 。何颖通过体制研究认为，我国“政府既是改革的推动者，又是被改革的对象，这大大增加了改革的难度和成本”注140。 同时制度的接受和普及也是需要巨大成本的，张曙光将其总结为规划设计组织实施的费用、清除旧制度的费用、消除变革阻力的费用、制度变革所造成的损失、随机成本。注141
第五，地方政府推进社会管理创新的路径选择研究。
当前学者对于地方政府推进社会管理创新的路径选择研究，主要是为了解决以下问题：一是如何使得地方政府创新与和谐社会的价值诉求相吻合；二是保证地方政府推进社会管理创新与社会发展相契合；三是加强地方政府的能力建设，开拓地方政府推进社会管理创新的空间，保障持久创新的动力；四是科学评价地方政府推进社会管理创新的绩效。主要表现为以下视角：
强化政府制度创新的理念和价值建设。俞可平认为，政府要坚持创新创造性这一创新的灵魂，这就需要创新者有一种不计个人利益，敢于为了公共利益而承担后果的政治责任感，需要一种“为官一任、造福一方”的内在冲动。注142乔耀章认为，应将政府创新的外部压力转为政府自觉，要处理好政府与政党、政府与社会、政府与国家、政府与市场、政府与企业、政府与公民的关系；要确立政府的独立人格；要弘扬政府的公共精神；要增强政府的责任感与使命感；要提高政府的能力。注143方军认为，在制度创新中，任何制度都要具有制度伦理，具体包括三个原则：公正原则、普遍性原则和历史原则。注144刘景江也认为地方政府创新要始终以体现公共性为首要准则，地方政府在关注其管理效率的同时,更应该关注公民权、公共利益和公共价值，只有将其管理效率置于民主、社区和公共利益的更大背景下，才能真正实现公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值理念。注145
顺应经济社会发展，明确制度创新方向。一是地方政府推进社会管理创新要与经济社会发展相适应，这是地方政府推进社会管理创新合法性、合理性以及可持续的基础。如张成福对政府改革研究所得出的结论，中国的政府改革的经验给我们政府创新的启示在于：思想解放与理论创新具有重要意义；政府改革与发展必须与社会发展相适应；政府改革与发展应该是一个理性与现实的过程；政府的改革与发展是一个复杂的系统过程；政府改革与发展既具有普遍性，更具有特殊性。注146二是地方政府推进社会管理创新应该加强多元主体的参与力度。在当前主要表现为地方政府推进社会管理创新应该与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局相对应，地方政府进行制度创新的过程中，正如周红云所述，应该把握以下几点：明确政府与公民社会的定位，主动承担社会管理职责、强化社会管理职能，以公共服务为基础和条件，重点培养公民参与和志愿精神。注147
加强地方政府推进社会管理创新的能力建设。加强政府能力建设需要政府创新予以推动，而政府能力的提高正是制度创新不断持续推进的动力和保障。张成福认为要不断提高政府的合法化能力、适应能力、合理性能力、资源吸收能力、经济调节能力、社会规划及一体化能力，才能保障政府的能力与作用相一致，才能达到发展的目的。注148杨雪冬总结了地方政府推进社会管理创新取得成功的能力特质，主要表现在以下方面：有能力和远见的创新者、团结协作的创新团体(领导集体)、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者职位的升迁。注149
扩展地方政府推进社会管理创新的制度空间。地方政府推进社会管理创新良好的制度环境和制度空间的扩展是以社会体制机制改革为基础的。汪玉凯认为中国政治体制可分为上端(高端)和下端(低端)两部分：上端指民主政治改革，包括国家政治生活中的宪政体制、社会主义民主、社会主义法制等；下端指行政管理体制改革，包括转变政府职能、政企分开、提高效率、降低成本、裁减人员、改进政府管理方式等。上端更具根本性,下端的改革必须以上端的改革为基础。郭小聪从中央、地方权力分配机制论述了体制改革对于地方政府创新的作用。他认为，中央与地方权力结构的变化对地方政府的制度创新意义重大，认为中央政府的放权让利，一是使地方政府获得了进行制度创新的物质供给权，二是调动了地方政府进行制度创新的积极性，三是提高了地方政府的制度创新能力。注150李立明、吴刚也认为要及时规范政府创新工作，并促进政府创新机制渗透到政府体制中，使政府体制支持政府创新机制。注151
建立有效的政府创新评价体系。杨雪冬、陈雪莲认为，在评价政府创新方面，要高度重视创新成果的时效性，特别是对当地社会经济发展产生的实际效果。注152付金鹏、杨继军也认为，应该建立科学的地方政府绩效评估体系和评估机制，其中要将地方政府的创新能力纳入整体的评估体系之中，要设计科学的评估指标对创新项目进行单项评估，要建立包括公众特别是受益者的多维度评价机制。注153吴建南认为，要实现地方政府绩效评估的创新与完善，地方政府要坚持以人为本、全面、协调、可持续的绩效评估内涵，政府的绩效评估的操作化测量应该从宏观层面的视角向微观视角转变、指标体系由单一维度向多个维度并重转变、从关注短期绩效到长短绩效并举转变，并进一步提升地方政府对公众需求和公共服务满意的关注水平。注154
四、国内外研究成果存在的不足
上述研究对和谐社会的基本理论、政府在构建和谐社会中的责任、如何通过政府创新推进和谐社会建设等进行的深入的研讨，为本课题的开展提供了坚实的研究基础，启迪了我们的研究思路。但仍然存在下列薄弱环节与不足：
(1)对和谐社会、行政障碍与地方政府创新之间的内在逻辑关系研究不够。和谐社会的提出是以不和谐社会因素的存在为基础的，和谐社会的建设也应该以消除不和谐因素作为突破口，因此非常有必要对影响社会和谐的关键因素进行分析，提炼出模型。然而，当前学术界对于和谐社会的研究集中于讨论和谐社会的应然状态以及实现这一状态的路径选择，而对于影响社会和谐的关键因素，尤其是政府造成的行政障碍如何影响社会和谐等问题重视不够，没有将构建和谐社会进程中地方政府的制度供给缺失与制度创新责任有机联系在一起进行专题研究。在公民社会尚未完全建立的中国，政府担当着协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的主要责任，政府能否正确、有效履行职责，能否与社会公共需求相适应，直接影响着社会和谐的质量。事实上，由于地方政府治理能力以及制度供给不足，加深社会矛盾、诱发社会冲突的事件时有发生，因此，对于和谐社会建设的研究，必须厘清和谐社会、行政障碍与地方政府创新的内在逻辑关系，在准确诊断问题的基础上，才能明确政府改革和创新的方向和重点。
(2)构建和谐社会进程中的行政障碍研究的系统性不够。当前学术界对于行政障碍的研究，仅仅停留在行政障碍具体表现，如腐败、公共服务供给不足，行政效率低、行政成本高、社会风险预警或应对能力不够等，缺乏从概念、内涵、构成要素、诱因、影响等方面的系统研究。这势必会影响我们对行政障碍的准确研判，也会制约我们对社会风险与社会管理的研究深度。
(3)缺乏关于地方政府推进社会管理创新的体系化研究。当前对于地方政府推进社会管理创新的研究，主要是问题导向，即制度创新是针对政府进行自我管理、社会管理以及提供公共服务中存在的问题。而制度创新需要从战略的高度开展体系性的研究，即地方政府的制度创新应该是一个包括了创新战略、完整的支持系统以及实现策略的整体创新，当前学术界对这方面研究较少。
基于此，本课题研究旨在通过对和谐社会、行政障碍以及地方政府推进社会管理创新进行系统研究，理顺三者之间的关系，明确实现三者对接和互动的要件，通过地方政府整体的制度创新，破除当前存在的行政障碍，建设社会主义和谐社会。