一、确立分税制的法律文件效力层次低

1993年，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自1994年起在全国实行分税制财政管理体制。这一体制为1994年的《预算法》所确认。相比于此前的财政管理体制，稳定的收支划分机制、新建的转移支付体系和改进的税收征收组织体系，构成了分税制管理体制的核心内容。（注：参见徐键：《分税制下的财权集中配置：过程及其影响》，载《中外法学》，2012（4）。）

规范化的分税制财政管理体制要求在合理、科学地划分中央与地方事权的基础上，依法明确界定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入，进而在基本公共服务均等化的原则指引下实行规范化的财政转移支付。

我国目前由于正处于经济、社会的改革与转型时期，政府与市场定位不清、中央与地方职责（事权）不明的现象还比较严重，因而实行分税制的基础较为薄弱，现行有关中央与地方事权、支出范围、税种分配的基本依据还主要是国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。这与市场经济国家以法律，甚至以宪法就有关事项作出规定相去甚远，而这一决定的内容又不断受到新的决定、意见的修正。中央对地方、省级政府对其下各级政府的财权（包括税权）、财力侵蚀现象多发、普遍，地方财力保障缺乏稳定的法律理论基础。我国确立分税制的法律文件的效力层次较低，使得地方税权处于一种不确定的状态。与国外相比，我国中央与地方税权的划分不科学、不规范，立法层次低，主观随意性大，国家财力尤其是地方财力缺乏稳定的法律保障机制。