第二节 发展中的公民参与内涵:对政治的参与和对管理的参与
公民参与既作为描述人类政治活动与政治现象的概念，也作为解释人类群体性和社会性需求的概念而存在。从最为广义的意义讲，公民参与指涉的是民众与包含政府组织在内的大型社会组织之间的关系形态。注9也就是说，在决定公共资源的分配领域，公众或者决策涉及的利益关系人介入政策过程，向政策制定者施加影响力并由此构成相互关系的过程均可以视为公民参与。在我们的现实生活中，公民参与往往表现为举凡介入公共领域生活，人们参与一定范围内的投票，或者在一定的地理空间内，讨论在公共领域中发生的参与者共同面对或共同感兴趣的问题，借助意见表达、对话、协商、斡旋和管理等行动试图对问题解决过程产生影响力，并通过投票或决议形式最终达成决定，共同回应或解决问题的过程都可以视为公民参与。参与表现了公民在一个社会或者政治共同体的生活中力图通过自身可以控制的力量来影响共同体决策和集体行动，进而决定自身命运的努力，也体现了民间社会试图以自治或者抗议、冲突等途径约束某些强权暴政的诉求。
概括而言，公民参与的内涵可以通过以下描述来把握：第一，公民参与的主体是发自于民间的非政府的公民个体或者公民团体；第二，公民参与的倡导既源自公民个体或群体的自发和自愿参与，也包含政府为达成某些政策目标而主张的参与行动；第三，公民参与在宪法、法律规范的框架内以合法的程序和形式进行，它力图通过参与人的利益表达、协商交流、权力分享、授权管理来实现公民对公共政策的影响；第四，公民参与的领域主要包括政治选举，合法性抗议、示威和静坐，涉及重大法律条款变更或撤销的创制与复决，涉及相关人利益的公共政策或公共项目制定，本地或社区公共事务执行中的合作与共同生产，公民基于互惠的互助行动等；第五，公民参与的目的是促进公共利益的达成和公共政策的执行，并保证公民有渠道影响政策过程，保障自身的利益；第六，作为影响共同体政治生活的一种权力分配，公民参与既是公民的政治权利，也是保障公民经济权利的基础。
在人类历史上，公民参与的形式多种多样，在某种程度上，这是由公民参与的自发性、自觉性和自治性决定的，因此，公民参与有很多类型。按照公民参与的初始状态，它可以分为自上而下或由政府发动的参与形式和自下而上或由公民组织自身发起的参与形式；按照公民参与的层次，它可以分为国家级政府事务参与、省(联邦)政府事务参与、地方政府事务参与、社区(居民区)事务参与和公民自组织事务参与等；按照参与的强度和深度，它可以分为直接参与和间接参与；按照公民参与形式与政府发生的关系形态，它可以分为合作性参与和对抗性参与或者积极性参与和消极防卫性参与；按照公民参与的问题提出和议程倡导，它可以分为由政府主导发起的公民参与、由专业人士倡导发起的公民参与和由公民(组织)及利益相关者倡导发起的公民参与；等等。
美国学者谢尔·阿斯汀(Sherr Arnstein)依据其对公民参与阶梯发展形态和上升路径的解释，将公民参与分为低度参与、中度参与和高度参与三个水平，分别对应政府主导型参与、象征型参与和完全型参与。他认为，这构成了八个自低到高的参与形式类别，分别是：政府操纵、宣传教育、公民知情、向公民咨询、安抚公民、合作伙伴、委托授予权力、公民控制。注10约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)则以公共政策过程中公民参与的深度以及对公共政策制定与实施产生实质影响力的大小为标准，将公民参与种类分为以获取信息为目标的公民参与、以增进政策支持性和认同度的公民参与、以构建政府与公民间合作关系为导向的公民参与和公民自主的参与等。注11陶东明和 陈明明根据公民参与的一般形态，将其划分为直接参与和间接参与、显性参与和隐性参与、主动参与和被动参与、合法参与和非法参与、输入性参与和输出性参与五个主要类型标准。注12美国学者莱斯特·W·米尔布里兹和M.L.戈尔(Lester W.Milbrath and M.L.Goel)透过公众在竞选投票过程中所隐含的心理动机，分析了公民心理需求与投票行动之间的相关性，对参与行动与参与层次、深度、强度进行了分类(见图1—1)。
图1—1 公民参与的动机类型及其行动选择
资料来源：Lester W.Milbrath and M.L.Goel，Political Participation:How and Why Do People Get Involved in Politics，Chicago:Rand McNally College Publishing Company.p.36，1976。
无论人们从怎样的角度看待公民参与，如何按照一定标准对公民参与进行分类，我们都可以在公民参与发展的历史进程中探寻并感受公民参与实质及其外延的变迁，体验公民参与实践中公民意识和公民精神的逐步成长。一系列伴随公民参与实践推进而产生的词语或概念，它们所代表的意涵体现了公民参与本质和内容的不断深化。与此同时，这些概念也体现了人们对公民参与的认识以及对公民资格(citizenship)、公民身份(citizen identity)和公民共同体生活意义等观念所发生的变化，充分表现了现代社会公民参与的发展态势，象征着公民参与在公共事务治理中的成长能力。
1.政治参与(political participation)
在一般意义上，政治参与是一个包容广泛的概念。一方面，它代表所有的个体或群体基于利益要求有权利在一个社会组织或政治共同体的决策中表达偏好和施加影响力的过程，以促使组织实现政策的代表性和利益均衡性。这个概念认为，在基层存在着大量有能力、有才华的有为人士，他们不仅有实力介入管理事务，而且他们了解底层社会的运行状况，因此，只有让他们发出声音，才能保证政治过程的公正性。正如英国前首相梅杰(Major)所说，只有深入人民中才能制定出合理的政策，这是政府的政治追求。注13在工业民主模式中，政治参与常常以召开职工代表大会，企业职工参股持股，共同决定工资水平以及推举、监督企业管理者等组织行为形式体现出来，成为组织民主和激励策略发展的基本内容。如果从这个意义讲，政治参与概念包含了参与的基本要件及其应有之义。
另一方面，在现实的代议制政治过程中，人们参与政治生活，尤其是国家政治生活及政府决策的外显途径主要是竞争性的政党选举投票。参与选举投票作为现实世界间接民主模式的主要工具，在当下民主政治中发挥着重要的作用，因此，政治参与的概念逐渐在狭义的意义上被界定为政治投票过程，在很多情况下，竞选与公民参与选举投票的行动往往成为政治参与的代名词，成为主流民主思想的观念。例如，熊彼特就将民主的方法诠释为通过竞争方式获得统治资格的制度化安排和程序。注14在这样的思维框架下，公民参与的逻辑更多地被定义为公民通过选择自己认可的政治家而参与并影响政治过程，投票是公民的一项基本政治权利，而作为公民的资格则主要表现为公民是否拥有作为“投票人”的资格和正当地行使了“投票人”的权利。其潜在的政治理念是公民以投票方式选拔出明智而又具备治理能力、贤德而又拥有专业素质的职业政治家，公民主权的意志是通过投票显示对不同政党政策的偏好，表达利益倾向。此后，公民将自己的主权转让或者委托给这些职业政治家，由他们代为治理国家和社会公共事务，并从外部监督政府官员的行为。在现代政治过程中，公民的角色和职能更多地体现为国家政治活动的“局外人”以及政府输出公共服务产品的“消费者”。而当今公民参与则试图突破选举投票的政治参与局限，强调公民参与介入公共管理和公共服务场域的必要性与可行性，力图拓展对公民参与的价值认知与实践空间，引导对公民参与角色与作用的重新认识，例如，协商民主模式的推及、政策网络中的公民参与与伙伴关系、第三部门与社区发展等，都显示了公民参与内涵和外延的深刻变化。
当然，无法否认的是，在自由民主政治系统中，以选举投票为典范的政治参与在多个方面为公民参与发展，或者说为走向公共治理领域的参与奠定了一系列制度或文化的基础，塑造了参与的条件。首先，政治参与作为宪政架构中的重要组成部分，宪法与法律制度明确赋予了公民个体和公民组织的基本政治、经济与社会权利，界定了其参与政治活动的合法地位与行为，约定了公民政治活动的权责，由此为公民政治参与奠定了有关合法参与以及利益表达的资格、范围、方式、组织条件等宪政基础，为政治利益的聚合与吸纳提供了制度化前提。其次，政治竞选的参与激发了公民的参与热情，经由政治参与的利益表达和诉求显示，公民认知到通过参与工具影响公共政策并维护自身利益的权能所在，这无疑刺激了其参与的意愿，并培养了公民的主体意识和公域意识。再次，政治参与规范了公民参与的责任，使公民知晓进行政治活动的合法边界和渠道，从而学习到参与以及交互影响的智慧。最后，政治参与将利益聚合与组织凝聚联系起来，揭示了社会多元利益主体冲突的政治现实，由此也显示了政治参与的组织基础要求。
2.公民介入或涉入(citizen involvement)
在美国等发达国家，反映20世纪60年代中期和70年代公民参与特征的“公民介入”一词，取自于“involvement”这个单词原初所具有的亲自进入、参与的内涵。从发生学角度看，这个词语还包含着应让公民参与成为公共政策过程必要部分或必然结果的潜在含义。
“citizen involvement”在美国的使用始于林登·B·约翰逊(Lyndon B.Johnson)实施“伟大社会”(Great Society)和“向贫困开战”(War on Poverty)项目的时期。那时，美国社会正面临着十分严重的社会矛盾，包括种族冲突、弱势群体剥夺、能源危机和国际争端，内外交困，公众对政府的管理能力怨声载道。为了缓解社会紧张和压力，增强公众对政府的信心，伴随着日益强大的民权运动，1964年，最终以61％的得票率当选总统的约翰逊，出台了一系列社会改革与社会重建政策，旨在增进社会公正，关注对弱势群体的权利保护，提高整个社会的福利水平。约翰逊的主要施政纲领包括颁布《民权法案》和大规模启动“伟大社会”和“向贫困开战”项目。这些政策的主旨在于重新调整美国公共政策的资源分配结构，以促进社会公平为核心导向，赋予社会中的最少受惠者或弱势群体以更多均等的机会，让他们享有基本的生活设施和生活福利，改变日益拉大的阶层差距状况，从而建立一个稳定、可持续发展的社会。围绕着这样的目标，联邦政府和州政府采取了对城市贫民区进行拆迁改造、向低收入或弱势群体家庭的子女提供教育计划、实施贫困家庭的援助计划、保障黑人和少数族裔的基本权利(如公平就业机会)等一系列政策措施。
然而，推行这些项目不仅需要美国社会不同族裔和阶层的公众的广泛理解和合作，更为关键的是，项目的执行不能仅仅按照行政官员的立场、需求和思维方式来推动，必须运用一套有效的措施获取利益相关群体的意愿，防止项目的运作背离公众以及服务受众的真实需要，背离联邦和州政府项目设立的初衷，成为行政官员股掌中的资源。为此，联邦政府通过法案的形式，强制性地要求地方政府在实施相关项目时，尤其是在决定条款方向、预算制定和城市拆迁重建规划时，必须采取有效手段，通过信息发布、公开听证、协商、咨询、指导等公共参与途径，让利益相关的公民介入项目的运作过程中，共同分享项目管理的预期目标，达成相互的理解与共识，以平衡复杂的利益关系，增强公众对政府项目的信任程度，同时加强政府项目建设与公民需求满意度之间的关联程度。为此，在美国地方，形成了以社区为基础，以利益群体或社区居民组织为载体，以项目发展中各种公民参与形式为纽带的公民介入地方事务管理的参与运动。正是在这个时期，公民参与的范畴开始从政治选举参与投票更多地走向地方治理中的社区管理事务的直接介入，在参与事项上则集中表现为选举地方政府领导人、预算制定与评估、城市(社区)规划、环境保护、社区公共服务事务(养老、助残、家庭照顾)等方面。
这一轮公民参与运动基本上是由高层政府组织发动并强力推动地方政府实施的，因此，政府组织在整个参与发展进程中居于明显的主导地位，成为公民参与的组织者、推进者和辅助者，而社区居民领袖和公众则都经历着感知、认同、学习和行动的心理历程，他们需要意识到自身影响政治过程的能力和策略所在。正因为如此，阿斯汀在20世纪60年代末回顾性并前瞻性地阐释了“公民参与阶梯”(participatory ladder)发展的观点，以此说明公民参与发展所经历的道路以及期待的成长趋势。注15这个时期公民参与所依靠的潜在的政治理念是，公民的基本角色是政府，特别是地方政府提供的公共服务的直接消费者和享受者，他们以纳税的义务换取获得满意的公共服务的权利。作为消费者，公民是拥有主权的，他或她在一定程度上有权利决定服务供给的水平和质量，提出服务绩效的成果要求。因此，具有消费者主权的公民有理由表达对公共物品和公共服务的偏好需求，并运用一定方式控制政府物品和服务的产出符合其偏好要求，这势必依赖于公民介入公共服务供给决定和执行过程，借助参与方式保障政府责任的输出，保障公共服务结果与服务期望相一致，以实现消费者的主权。在欧美很多国家非常风靡的“公民宪章”(Citizen Charter)运动即代表着这样一种公民资格认识和公民精神内涵。
3.公民投入或公民践约(citizen & civic engagement)
近十多年来，公民投入或公民践约概念应用广泛，表达了公民(组织)作为公共治理的主体进入公共事务管理领域，成为治理中坚力量的含义。在规范的意义上，它代表着公民资格的主动性、倡导性和自主治理性的基本精神实质。这一概念的应用始于20世纪80年代，伴随着NGO与志愿精神的迅速成长，标志着公民参与发展进入一个新的平台。公民参与被赋予新的内涵有其综合的社会背景。在世界范围内，面对现实社会问题的挑战，要求人们寻求新的公共治理之路，而民主政治思想以及公共管理理论的演进和发展，为现代积极的公民参与模式提供了明确而坚实的理论基础，当代地方治理的一系列制度创新也为公民参与成长开辟了广阔的实践空间。首先，人类在经历了“市场失败”和“政府失败”的循环之后，试图寻找到超越“市场”和“政府”二元局限性的其他社会治理的力量，发现解决现代社会困境的更为有效的“第三条道路”。注16为此，人们重新开始将视野转向并开始重视存在于社会之中的“草根”力量——公民社会，期待着通过草根层民主自治的努力，解决社会的矛盾与问题。其次，现代公共治理理论指出，随着社会变迁速度的加快，社会问题的性质日趋复杂，人类社会发展所面临的不确定因素不断增加。在这样的情形下，仅仅依靠政府组织的力量并不足以应对外部环境的快速变化，势必要寻求合作的力量，建立共同治理公共事务的社会结构，这将公民社会提升到了公共事务“共同治理者”的地位，使得公民成为现代治理结构中不可或缺的主体的一部分。
在当代公民参与实践中，公民践约所表现的主体性特征通过公民社会的快速成长得到了充分的印证。几乎在世界上的所有国家，NGO都得到了长足的发展，NGO以及志愿者提供了包罗万象的公共服务，涉及诸如环境保护、社区发展、就业培训、慈善募捐、应急与贫困救济、社会服务与社会工作、医疗康复和卫生保健服务，以及文化教育、公民法律、政治倡导等公共事务领域，成为政府公共管理的重要合作伙伴，发挥了不可替代的作用。正如莱斯特·M·萨拉蒙所指出的那样，“由于NGO在市场和国家之外的独特地位，它们通常以较小的规模、与公民的联系、灵活性、激发私人主动支持公共目标的能力，以及新近被重新发现的对建立‘社会资本’的贡献，规范社会组织在寻求介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的‘中间道路’中的战略重要性已经呈现出来”注17。
公民践约本身就具有公民积极置身于共同体公共生活和公共事务的内涵。其潜在的政治理念是，公民的角色不仅体现为政治选举的投票者，不仅仅是政府公共服务的消极消费者，同时他们也能够成为公共事务的直接管理者。投身公共事务，不仅是公民社群精神与美德的一部分，更是守望家园，决定自身生活质量的必需，是共同创造社区价值的基本途径。与此同时，公民践约价值还倡导社区公民不断学习、共同体验以及培养共同愿景的过程，强调基于合作治理的公民参与对于促进公民间互动、公民与行政官员互动以及形成共同体意识，提升社区自治能力的作用。可见，公民践约观念的提出意味着积极公民资格(active citizenship)理念的确立，意味着人们对公众作为公民的角色和身份的认识达到了一个新的高度。
综上所述，从公民参与概念内涵与外延的变化，我们可以察觉到，当代公民参与介入的范围是在不断拓宽的，拥有了比政治参与更为宽泛的内涵：从政治竞选、院外压力逐步走向公共治理领域，从单纯的投票人以及追求利益诉求到为实现共同体利益的主动行动；从单一的参与途径到多样化的参与渠道；等等。