第一章 导论:公民参与内涵及在地方治理中的价值
第一节 问题提出:嬗变中的公民参与———超越代议民主走向治理民主
公民参与是人类及其政治活动的一个古老的话题。在人类社会发展的进程中，公民参与的内涵随国家政治生态和生活时代的变迁而发生着一定程度的变化，人们对公民参与的价值、功能以及内容的认知也在不断变化。以西方的政治文化典范看，公民参与经历了从古希腊雅典的城邦公民“直接民主”形式，跨越中世纪，到现代资本主义的代议政治和议会民主，再到20世纪70年代逐渐强化“授权地方公民”，塑造“公民参与社会治理”的民主治理制度及其实践。注2从中我们不难看出，在政治发展的不同阶段，人们面对并力图回应时代性的社会政治问题，使得公民参与包含了具有差异性的内容。概括而言，在今天，超越政党选举和代议制结构，超越公民作为投票者和政府公共服务消费者的角色，建立公民参与社会治理的制度和通道，发挥公民的积极作用成为当今公民参与以及构建政府与公民伙伴关系的主流思维。下面的阐述简要地回顾了公民参与观念发展的历程，这为我们后续论述公民参与地方治理的实质及其价值提供了背景与场景的铺垫。
自古以来，人们给予公民参与很多赞扬。显然，公民参与承载了人类无数美好的理想和期望。如果说，对国家政治发展模式的选择和政府地位的定义会激起人们的怀疑、争议和冲突的话，当提及国家政治和行政体制重要组成部分的公民参与事务时，人们却对它寄予了诸多的理想，起码人们在概念上感知到公民参与是社会生活的一种美好状态，是政治民主与社会文明的一项核心标志。这是因为，在理念上，公民参与勾画出了一幅公民依靠参与的能力制约强权和暴政，通过自我管理与自主管理来决定那些影响自己生活质量的公共政策的图景。古希腊著名执政官伯利克里曾经发表过精彩的宣言，他说：“我们的制度(城邦民主)之所以被称为是民主政治，因为政权是掌握在全体公民手中的，而不是在少数人手中。”然而，穿越历史的长河，在人类社会演进进程中的公民参与实践，却经历着一个充满艰辛和不断奋争的探索历程，直到今天，由于受种种制度的约束和局限，世界上不少国家的公民参与实践依然在艰难前行，以至于本杰明·巴伯(Benjamin Barber)发出了现时代如何改变作为动物管理政治的“弱势民主”，建立起强有力的参与式“强势民主”体系的呼声。注3
自古希腊城邦建立城邦式的“直接民主”制度后，城邦共同体的公民直接讨论重大政治议题，通过直接选举决定政治官员的产生，这被看做是最为理想的民主政治形式。但是，古希腊城邦是一个小国寡民的政体形式，并且公民界定的范围非常有限。而随着近现代强有力的民族国家的建立，国家权力和人口规模不断扩大，中央政府的权力也在日益扩张。在这样的情形下，直接民主形式难以为继，在大多数选择民主政治的国家里，逐步代之以间接民主形式。即在一定选区里，公民根据政党或者功能团体的宣传以及执政党政府政策的执行情况(或两党竞争中提出的施政方针)，投票选举由政党推选的政治候选人，由获胜的候选人或政党执政，组成政府或内阁，制定或执行政府公共政策，决定权威性资源的分配。因此，在近现代民主政治体系中，公民参与的实质就是在国家级政府和地方政府层面，有选举资格的公民将好的政治家推选进入政府的过程，而政治家由公民选举获得了政治合法性，代表公民参政议政，决定公共政策的方向以及议程。由此，代议制民主成为近现代国家政治民主的重要制度，也成为公民参与政治过程、实现政治民主的主要途径和工具。在历史上，代议制政治这样一种政治参与形式是社会政治发展一个重要标志，它不仅使公民在国家政治生活中获得了形式上的平等,享有了一人一票选择政治领导人的权利，而且更为关键的是，公民经由选举的平台进入政治共同体的生活中，关注公共领域的政治与公共事务，发现并意识到自身作为公民的权利和义务。
但是，就像一个铜板的两个方面那样，代议制在开启公民进入政治场域和公共生活的同时，公民向代表者委托出去的权力也在瓦解着公民对公共政策过程的影响力。当公众经过选举将公共政策的制定权和执行权分别交给了代议政治家和行政组织的时候，公众除了外部监督外，对于那些关系到自身生活状态的政策的关怀与影响能力在下降，尤其是对于高层政府组织的公共政策议程，情况更为如此。公民成为实在的政治旁观者和消极的消费者。我们看到的现象是，一方面，在日常生活中，公众日益感知到自身介入公共事务的无力感，怀疑自身是否具有介入公共事务管理的价值，以及应该在哪些层面、哪些类型上参与公共事务的管理。另一方面，随着行政管理权力越来越向政府集中，管理过程日趋专业化，社会资源越来越向政府转移；随着民主更多地被狭窄地定义为投票过程，而不是理解为公民作为公共事务重要承担者之一参与并影响政策制定和执行的过程，公民参与发展的结果是，与公民共同体相联系的公民权利与责任、公民美德和公共精神等观念与意识在不断地衰落，公民对于政治治理过程的冷漠和麻木不仁的态度普遍蔓延。即便是在人们通常认为的有民主和自治传统，公民崇尚社区自主管理，依靠民间力量守望家园的美国，公民的参与精神也在退化。罗伯特·D·帕特南(Robert D.Putnam)在《独打保龄球：美国社会资本的衰落》(Bowling Alone:America's Declining Social Capital)注4一文中描述了美国社会公民意识退化，对政治漠不关心的现象，分析由此导致的美国大选投票率持续下降，美国社会赖以形成的社会资本存量不断减少，公民参与社区治理的意愿和激情日趋滑坡的状况，“美国人日益抛弃投票站……1990年参加投票的投票者人数已经下降了差不多1/4”，并感慨当年亚历克西斯·托克维尔(Alexis Tocqueville)在《论美国的民主》一书中描述的乡镇自治使美国变成充满自豪感与进取精神的公民社会的景象今已不在。注5
20世纪60年代中期乃至七八十年代，在很多国家出现了一系列严重的社会治理新问题，诸如弱势群体的被剥夺感、社会排斥(social exclusion)、贫困、环境污染、自然生态状况蜕化、能源危机、社会冲突等。为了解决这些棘手的社会问题，减轻公众对政府的质疑压力，改善治理状况，中央政府与省(联邦)政府通过各种转移支付形式，设立了一批专项发展项目，向地方政府拨付款项，期盼借助项目运作，一方面提高地方政府公共服务的供给水平，增强公众的满意度，另一方面启动地方政府和民间社会的力量，以围绕项目轴心共同治理这些社会问题。然而，这些项目在很大程度上多是由高层政府发起并主导的，尤其是中央政府在项目制定和实施中发挥着核心作用，这意味着，决定项目投入的选择项和资金优先次序配置的权力主要来自于高层决策者、官僚和专家，并没有考量公共政策各种利益相关者的诉求。我们看到，无论是美国的社区发展与援助项目(Social Development and Aid Program)，还是增进韩国农村民众福利的社会发展运动等，中央政府都基本上是项目的直接推动者，扮演着主导者的角色。
现实的运作情况却是，地方公众似乎并没有领高层政府的情，这些致力于运用地方力量共同解决地方社会问题甚至是解决社区居民困难的努力没有得到地方公众的充分认同和理解。因为，在项目的实施过程中，作为公共服务的受众的公民并没有获得表达他们的意愿和需求的有效途径和方式，他们仅仅作为旁观者或者被动的接受者而存在，这使得高层政府强力推动的项目往往达不到预期的成效，其执行力和效果都大为减损。为了修正这样的缺陷，政府意识到，没有公民的认同和支持，没有公民的真正介入、参与和合作，项目即便是依靠政府的力量推行下去，也不一定是社区居民的真实需要或者真正解决了问题。为了使政府项目不再重蹈覆辙，20世纪70年代，一些国家的政府出台了相关的法律规定，以法律规范的形式要求政府在执行项目的过程中，必须启动不同形式的公民参与过程，必须“以项目实施地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公民参与行动”注6，使得公民对政府实施的那些关系到他们民生与生活品质的项目拥有充分的知情权和不同形式的参与性。在公共政策层面上，这样强制性的措施将公民参与的要求放置在了政府政策制定和执行过程中，强化了各级政府组织及其官员对公民参与价值的认知程度。以此为标志，不少国家都借此宣告一个新的公民参与时代的到来，即公民介入地方治理事务的参与形式的到来。
理论界也为这个时代的公民参与的发展趋势作出了解释，试图解读公民参与的性质，张扬积极公民资格的精神，倡导公民关怀自己生活的家园，关注参与地方公共领域的政策议题的参与式文化取向与政治哲学。由此，学界催生了一系列关于公民参与的术语和观点。这其中比较经典的术语的包括社群主义、“强势民主”、人民中心、积极公民资格与公民精神、消费者主权、多中心治理、分权与授权社区、合作治理、伙伴关系、民主治理、社会资本、信任、社会中间层、NGO、志愿精神等。这些术语和观点尽管在对公民角色认知、参与能力评估等方面存在着诸多差异，但是，它们都指出了公民参与在公共政策制定和执行过程中的不可或缺性，论证了公民参与对修正现代代议政治和官僚体制缺陷所具有的价值，从而探索出一条适应后工业社会问题的社会治理途径。在这个时代，公民参与不仅是实现公共政策合法性、代表性和有效性的工具，而且更是公民社会自身发展的目的。
与公民参与政治选举的投票不同，20年代70年代以后发展起来的公民参与运动使得地方治理成为参与的基本载体。这不仅是因为地方政策涉及的利益与居民有直接相关性以及参与空间、时间具有可行性，而且因为其宗旨和目标就是致力于促使公民或政策的利益相关人在地方或社区参与那些与其利益密切相关的，能够影响其当下或者未来生活质量的政策和项目，在参与中表达、显示自己的声音和利益偏好，并且在角色上成为地方公共事务治理的主体的一部分，成为地方事务共同治理网络中的合作伙伴。公民参与显现的另一个显著特点是，人们对公民或公民组织、政府及其行政官员，以及公民与政府间关系的角色与责任的认识发生了重要的变化。在今天的政府与公民互动中，政府组织及其行政官员不仅以居高临下的公共资源的掌控者和分配者或者以管制者的形象出现，他们还将担纲起公民利益斡旋者和公民参与协调促进者的责任。注7与此同时，公民的身份已经不再被简单地理解为政府公共服务活动的旁观者、消费者或政治家的投票人，他们更是守望自己美好家园、造就和谐社会、参与公共事务治理的一分子。正是基于这样的深层意义，一些学者将近30年的公民参与状况归结为公民主体性意识的增长与新的或积极的公民资格(new ＆ active citizenship)发展的结果。注8
在这样的背景下，回应现时代公民参与要求的一系列重要问题便凸显出来，包括公民应以怎样的途径介入地方或社区的公共事务管理，应在怎样的层面或方面介入社区公共事务管理以及在不同的层面上采用怎样的公民参与形式才能保证公民参与过程的有效性和实质性，如何评价公民参与的有序性和有效性，是什么让公民具有参与公共事务管理的动力，在参与过程中公民持有的精神和态度将如何决定参与的价值，公民达致有序参与的意义和策略是什么，公民参与的制度建构与组织化能力如何决定公民参与的实质性影响力，政府组织及其领导者应以怎样的态度面对公民参与的情势，它们在公民参与过程中应承担怎样的责任和扮演怎样的角色等等。
更为关键的是，回应这些问题归根到底涉及隐藏在策略背后的一系列价值的重新选择和界定,即在政府与公民参与互动关系转型、调整并建立新型关系的过程中，从传统走向现代的多元政治价值应该如何排序；哪些价值应该捍卫，而哪些价值需要摒弃；各种冲突的价值应该如何平衡；参与制度设计、政策安排以及行动策略应该如何反映被激励的参与的动力与方向。例如，在公共政策过程中的公民参与一直面对着几个重要结点或价值冲突问题，导致了人们对政治发展路径认识的纷争，主要体现为：精英控制vs.大众控制、政党或官僚统治vs.民粹主义、集中vs.分散、秩序(安全)vs.混乱、理性vs.感性、专业化vs.非专业、权威vs.盲从、效率vs.民主、自由主义参与观vs.共和主义参与观，等等。这些具有冲突性的价值观念表现出人们对由谁、谁应该和谁能够决定权力的归属和公共生活资源分配作出的不同判断和代表的信仰，这直接涉及对公民参与有效性的信任。
解释和回答这些问题不仅关系到公民参与实践的目标和走向选择，即以怎样的视角和价值观看待公民参与的正当性，从而选择理性和有效的公民参与途径，而且也关乎公民参与的贡献力和价值的体现，决定着公民参与的持续成长能力。本书试图对国内外有关公民参与和有序公民参与的理论思想和实践活动进行归纳和梳理，系统地论述地方治理中公民参与的目标、范围、层次和方式，分析有序公民参与的实质与表现形式。
由此，我们面对着一系列需要回答的问题：如何界定公民参与的范围？有序公民参与的指向是什么以及有无标准？公民参与在地方治理实践中的价值究竟如何表现？影响公民有序参与发展的各种因素是什么？我们依据什么发展有序公民参与以及如何评价公民参与是有序的和富有结果的？为了后文论述展开的需要，笔者首先对动态发展中的公民参与和有序公民参与的内涵以及基本性质作出界定，凸显了在现实的政治发展进程中公民参与内涵的演变。