二、我国反垄断法的制度特征
（一）我国反垄断立法面临的历史环境
我国《反垄断法》的制定是从学习和借鉴发达国家的相关立法开始的，在这一过程中很难说我国对反垄断法有自己的独特认识。但是，作为一个从计划经济向市场经济过渡的转轨国家，作为一个崛起中的发展中大国，作为一个至今仍然坚持社会主义道路的亚洲国家，特殊的国情与发展道路决定了我国对反垄断立法应当有自身的价值需求。20世纪80年代，我国开启了改革开放的新纪元，这场以建立市场经济为导向的改革本身就是一场史无前例的制度创新。就《反垄断法》的制定而言，虽然我国《反垄断法》广泛参考借鉴了发达国家、市场转轨国家以及其他发展中国家的相关经验，但是没有一个国家的法律能够完全适合中国的实际需要，也没有一个国家的现有法律能够被我国复制。反垄断法是一部国家进行市场管理的政策性法律，其传统理念与我国的政治经济体制相结合，产生了我国对《反垄断法》的特有期待和功能需求，决定了我国《反垄断法》应当具有自己的独特价值和理念追求。
我国《反垄断法》的制定从一开始就面临着和任何其他国家完全不同的政治经济环境。第一，我国的市场经济改革不同于东欧原社会主义国家的激进式变革，我国市场经济体制是在过去旧有计划经济体制的基础上产生，和旧体制之间存在很强的联系。我国始终坚持走建设社会主义道路，我国市场经济有着不同于其他国家市场经济的根本属性，这决定了我国《反垄断法》产生的土壤和发达国家、市场转轨国家以及其他发展中国家的截然不同。第二，在我国目前的政治经济体制下，包括金融和财政政策等在内的产业政策是国家进行宏观调控的重要杠杆，也是提升我国经济产业竞争力、促进经济快速发展的重要手段。在很大程度上，竞争政策只是被用来打破过去缺乏竞争的经济体制，担负着培育市场、建立公平的市场竞争规范的作用。和西方国家普遍建立了以竞争政策为主的经济政策相比，我国的竞争政策只是国家经济政策的一部分，在目前甚至不是国家经济政策的主要部分。第三，改革开放以来，我国社会经济虽然取得了很大进步，但是我国经济发展起步低，地区间经济基础很不平衡，地区间经济发展水平也呈现出较大差异，使得《反垄断法》必须面对纷繁复杂的地区性差异，必须和各地区对于竞争政策的理解以及各地区的竞争文化基础相适应，这决定了我国《反垄断法》必须经历一个本土化的过程。第四，由于国有经济在我国国民经济体系中始终占据着特殊的重要地位，而国有经济的政府背景使得国有企业的控制地位远远超过普通经营者的市场地位。对于国有企业从事排除或限制竞争的行为如何规制是我国《反垄断法》面对的一大难题，如何解决这一难题直接影响着我国《反垄断法》的实施效力以及在经济法律制度中的地位。第五，我国没有经历过一个自发的市场经济发展阶段，我国市场经济的成长既依赖政府行政力量的培育与支持，又受到行政力量的干预。在强大的政府行政力量面前市场往往处于弱势地位，为行政权力的不当干预甚至是行政权力的滥用留下了隐患。如何规制“行政性垄断”问题，是我国《反垄断法》不得不面对的又一个难题。（注：我国在反垄断立法过程中，虽然一开始就导入关于行政性垄断规制的相关规定，但是这一规制在学界引起广泛争议，在2006年提交全国人大常委会审议的草案中，有关行政性垄断的相关规定一度被全部删除，在全国人大常委会审议期间，相关规定才重新纳入反垄断法规制体系。）
目前，国际上已经形成了以美国和欧盟为代表的两大竞争法律制度。虽然两大法律制度在具体规制方式上表现出某种程度的趋同倾向，但是两者之间深层理念以及实施体制的差别是显而易见的。两大法律制度被其他国家广泛借鉴和模仿，反垄断法在众多国家日益普及，竞争理念在各国受到越来越多的重视。但是，现有国际竞争规则多是在发达国家主导下、在长期经济发展和国际贸易实践中形成的，代表了西方国家对自由贸易以及反限制竞争行为的需求。在国际竞争规则的形成过程中，东方国家基本上没有突出的贡献。虽然日本在其《禁止独占法》的实施过程中融合了很多东方国家的特点，并对亚洲部分国家和地区的反垄断立法及实施发挥过一定的影响，但是日本《禁止独占法》并没有形成自己独特的价值理念。日本《禁止独占法》基本上没有超出西方发达国家反垄断法的核心价值范围，在某种程度上还有意地追随欧美反垄断法的发展潮流，谋求和欧美国家竞争法律制度的同质性和一致性。
由于上述各种原因，我国《反垄断法》比起发达国家、市场转轨国家及其他发展中国家来说，所面临的环境更为复杂，要处理的问题也更多。就《反垄断法》的制定来看，我国《反垄断法》几乎将国际竞争法律制度发展的有益成果都吸收在内，融入了发达国家历史上或者现在仍在采用的各项措施。例如，我国《反垄断法》既导入了发达国家竞争法发展的最新成果，如垄断协议的宽大制度、经营者承诺等制度，也将其历史上曾经采用现在已经废弃的一些制度措施，如不景气卡特尔、中小企业卡特尔的豁免规定等内容包括在内。我国《反垄断法》既继承了国际反垄断法中“三大支柱”的规制体系，又明确地将所谓的“行政性垄断”纳入规制范围。我国《反垄断法》既明确规定了世界各国普遍承认的域外适用制度，又将发达国家在相关投资法律中规定实施的安全审查制度纳入《反垄断法》的体系。我国《反垄断法》中既不失高度概括的抽象性规定，如对垄断行为的民事责任及知识产权的滥用规制，又包括非常具体的各项行为规制，如对横向协议、市场支配地位的滥用以及滥用行政权力排除、限制竞争行为表现形式的明确列举。《反垄断法》的法律条文虽然只有短短57条，却几乎将国际上反垄断法涵盖的所有领域甚至没有涵盖的领域也包括其中。作为一部相对较晚出台的竞争法律，我国《反垄断法》充分地占有“后发者优势”，汇集了国际竞争法律制度发展的各项成果，可以说是国际竞争法律制度的集大成者，代表了人类社会反垄断的智慧结晶。
（二）我国《反垄断法》面临的挑战
反垄断法从最初普通法中禁止限制竞争的习惯衍生而来，19世纪末在美国诞生了现代意义上的第一部反垄断法——《谢尔曼法》。20世纪50年代以来，反垄断法在世界范围内迅速普及，成为包括发达国家、发展中国家和经济转轨国家的一项共同法律制度。21世纪初，作为世界上最大的发展中国家和转轨国家的中国制定了《反垄断法》。可以说，反垄断法实现了跨越地域、跨越不同经济发展水平和不同政治经济体制的巨大发展。在这一过程中，从最初禁止限制竞争的商业习惯到禁止企业之间结成托拉斯和卡特尔，再到禁止滥用市场支配地位和经营者集中行为，反垄断法的规制范围不断扩大。同时，反垄断法从当初豁免包括自然垄断企业、知识产权以及各种卡特尔在内的限制竞争行为到逐步取消或者限制这些制度，从法律实施严格局限于一国境内到扩大适用于对国内市场产生限制竞争效果的境外反竞争行为，其适用对象逐步扩大。产生这一现象，一方面是由于科技进步以及经济全球化将各国的经济发展紧密地联系在一起，全球化市场以及全球化竞争推动各国经济法律出现趋同效应；另一方面是因为市场经济成为世界绝大多数国家所共同采用的经济发展方式，除了市场经济之外，人类到目前还没有找到另一个更加有效、更加合理的经济制度。市场经济是法治经济，市场经济也是竞争经济，市场经济体制下每一个市场主体都要不断创新和发展，尊重竞争规则，用合法手段进行竞争。反垄断法正是适应经济发展的这一需要而产生并不断扩大的，反垄断法构筑起了一套维护市场竞争秩序、保护消费者利益以及社会公共利益的基本制度框架，成为现代国家维持市场经济秩序的基本法律。
虽然反垄断法的适用对象和范围不断扩大，但其还是一个发展中的法律制度，其本身还具有某些不成熟和不完善的地方，还存在某些在目前法律框架内无法解决的问题，这些问题集中体现在竞争法的域外适用以及对行政性限制竞争行为的规制上。反垄断法的域外适用问题是随着经济全球化以及企业跨国经营而产生的，但是域外适用已经超越了竞争法本身的规制问题，触及国际法中的管辖权问题。反垄断法的域外适用是目前世界各国竞争执法机关所共同面对的一个问题，发达国家正在尝试通过竞争执法机关之间的双边合作来处理管辖权的冲突问题。（注：关于竞争法的域外适用问题，请参见戴龙：《我国反垄断法域外管辖制度初探》，载《法学家》，2010（5）。）反垄断法面对的另一个难题是行政机关或者依附于行政机关的企业组织所从事的限制竞争行为，即对行政性限制竞争行为的规制问题。传统反垄断法所规制的对象仅限于私人企业的限制竞争行为，对于政府等行政机关实施的行政性限制竞争行为，并没有纳入反垄断法的管辖范围。美国联邦法院在1943年的帕克诉布朗一案（注：Parker v.Brown，317 U.S.341—351（1943）.）中形成了“政府行为免责”理论，至今仍然是包括美国在内的很多国家反垄断法实施时所坚持的一项原则。
私人企业从事的限制竞争行为及公共权力机关从事的限制竞争行为构成限制和排除竞争的两个不同组成部分。在某种程度上，来自政府等公共权力机关的行政性限制竞争行为对公平的市场竞争秩序危害更大，因为政府等行政机关可以借助于国家公权力，在政策制定或政策实施的任何环节直接或者间接地达到限制竞争的目的或效果。但是，目前发达国家的反垄断法原则上只对私人企业从事的限制竞争行为进行规制，这不仅对私人企业不公平，而且不利于维护健康、公正的市场竞争秩序。在发达国家，市场经济发展比较成熟，政府对市场的干预程度较低。但是，在经济转轨国家以及发展中国家，经济发展中高度强调政府的主导作用，形成了政企不分的经济结构。对于这些国家而言，由于历史形成的政府、企业和市场的混同关系以及缺乏市场经济的法治基础，为了维护公平的市场竞争秩序，在反垄断法中规定对行政性限制竞争行为的规制是有一定的合理性的。
我国《反垄断法》对于行政性限制竞争行为的规制是在经过《反不正当竞争法》的长期实践基础上，充分考虑行政性限制竞争行为的社会危害以及规制的复杂性和困难性的前提下，结合我国的政治经济体制和法律建设的现有成果，最后作出的一种妥协性制度安排。《反垄断法》第五章对“滥用行政权力排除、限制竞争行为”进行了详细的列举，禁止行政机关或者法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织从事各种具体的行政性限制竞争行为。但是，在对行政性限制竞争行为的责任追究上，我国《反垄断法》则又回归到传统关于行政行为的责任追究方式上，即由从事了行政性限制竞争行为的行政机关的上级机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分（《反垄断法》第51条）。由于《反垄断法》只授权反垄断执法机关向上级机关提出依法处理的建议，实际上是将实体法中对行政性限制竞争行为严厉的禁止性规定，在程序法部分轻轻放下，所以，我国《反垄断法》对于行政性限制竞争行为的规制被喻为“一只没有牙齿的老虎”。
从国际上反垄断法的历史和现在来说，规制行政性限制竞争行为都不是反垄断法的主要任务。事实上，反垄断法也难以承担规制行政性限制竞争行为的使命。我国《反垄断法》对行政性限制竞争行为已经明确地进行了违法定性，至于对行政性限制竞争行为的规制问题，应该回归到宪法、行政法的法律框架内，通过政治、行政体制改革和配套法律、法规的建设进行综合治理。行政性限制竞争行为并不单是一个法律问题，还是一个处于转轨过程中的我国行政体制甚至政治体制的问题。由《反垄断法》对行政性限制竞争行为进行规制不但不符合《反垄断法》的本来目的，也不符合现代法治国家对于行政行为的规制理念。我国《反垄断法》对行政性限制竞争行为作出禁止性规定，是一种基于我国经济发展中的突出问题而作出的既有突破性创新又符合现有法制现状的妥协性安排，是非常明智并且富有远见的选择。《反垄断法》的这种制度安排已经突破了欧美发达国家竞争法的现有规范，成为我国《反垄断法》的制度亮点，具有开拓性的意义。