1.3.2　轨道交通运输政策导向

1.综合发展政策

城市轨道交通发展政策的制定不能只着眼于解决城市交通问题，要统筹兼顾，把解决城市交通问题、促进城市合理布局、强化城市（区域）间协调发展、实现轨道交通的可持续发展作为制定轨道交通发展政策的首要选择。

（1）城市合理布局。建设完善的城市轨道交通系统，以解决日趋紧张的城市交通状况，同时注重轨道交通建设对城市发展的引导作用。轨道交通可以增加土地使用效益，带来沿线土地高强度的开发，成为城市或地区土地的开发轴或发展轴，因此城市轨道交通建设应结合城市总体规划，对轨道交通周边地区的用地性质及规划要做出相应的调整，为促进城市的合理布局创造条件。

（2）区域间协调发展。为了有效引导城市合理布局的形成，必须改变城市间旅客运输和城市公共交通在空间和时间上的约束，选择速度快、容量大、占地少、无污染的城际快速铁路运输和城市轨道交通作骨干，以拉大城市发展的框架，扩大城市规模，最终促进区域城市带的形成，进而带动城市区域经济的发展。因此，应对城市轨道交通和其他交通发展以及区域之间的快速轨道交通（城际轨道交通）进行综合规划建设，并实现有机的衔接配合，加强轨道交通综合性枢纽的规划建设，加快大城市（区域）间文化和技术的交流，保障区域间的协调发展。

随着近几年国铁、城际铁路、市域（郊）铁路以及城市轨道交通的快速发展，区域内轨道交通融合发展不断加快，也形成了新的特征：

①网城融合，在城市群、大都市圈、大城市，区域内轨道交通与城市间经济社会发展的互动不断加强，城市的发展是不同形式轨道交通共同作用的结果；

②网络交叉，在大都市圈内逐渐形成高速铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通等综合体系，共同构成发达的轨道交通网络；

③功能交叉，高速铁路、城际铁路在都市圈范围内提供城际运输服务，部分延伸至城市中心区的市域铁路又兼具城市轨道交通的功能；

④枢纽交汇，不同形式轨道交通均在高铁车站交汇，高铁车站是城际、都市圈、区域和市区轨道交通的重要枢纽；

⑤服务交叉，不同出行需求的旅客，可在不同运输主体间得到便捷的换乘服务。

（3）可持续发展。根据城市的社会经济发展水平，确定不同时期轨道交通的建设规模和服务水平。城市轨道交通建设投资巨大，即使是经济发达国家，在策划建设地铁或轻轨项目时，也是保持极其审慎的态度。一个城市是否适合建设轨道交通或者在什么时候建设轨道交通不仅需要必要的科学分析论证，还需要结合城市的社会经济发展水平，并将其作为建设轨道交通的基本前提条件，对轨道交通的规划建设在经济、环境等诸多方面进行详尽的战略性评估，实现轨道交通建设在社会、经济、环境上的可持续发展。

2.以轨道交通为骨干的公交优先发展政策

针对我国大城市不同的发展时期，应制定不同的公交优先政策。根据国内外的经验，结合城市经济和社会发展的具体情况，对轨道交通系统及常规公共交通系统在城市交通发展的不同阶段中承担的作用进行合理的定位，进而制定适合城市发展的公交优先的管理措施及发展政策。

（1）在现阶段，我国城市交通仍是以常规公交为主，因而近期城市交通的发展仍以优先发展常规公共交通为主，同时加强对城市轨道交通的投入和规划建设，实现轨道交通与常规公共交通的并重发展。

（2）远期对轨道交通实施投资倾斜，加快城市轨道交通的建设步伐；尤其是大城市的轨道交通建设，应逐步确立轨道交通在公共交通中的骨干地位，最终改善公共交通系统的综合服务水平，建立多层次、立体化的城市交通体系。

3.国产化和标准化政策

轨道交通是涉及土建、机械、电气、电子及通信业的技术密集型产业，其技术装备的水平反映了国家的工业基础水平。我国对城市轨道交通高新技术装备的国产化十分重视，并已制定了相关的国产化政策。为了促进我国轨道交通技术装备的全面国产化，其相关的国产化和标准化政策还有待于进一步深化和完善。

（1）由国家有关部门统一组织领导，通过引进技术、吸收消化、合作研制、集中力量自我开发等手段，发展我国轨道交通设备产业，对相关产业予以扶持和政策倾斜，逐步实现生产当地化，设备国产化（90％以上），从而降低轨道交通建设投资，也为今后轨道交通运营维修降低成本创造条件。

（2）尽快制定各种轨道交通方式标准模式的政策法规，以控制轨道交通品牌繁多的发展局面。同时针对我国的具体情况，制定切实可行的轨道交通技术标准，建立和健全各项配套技术工业的标准化、国产化生产体系。

4.轨道交通市场化政策

（1）政府主管部门按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对轨道交通企业进行监督和管理，为企业提供服务。

（2）轨道交通企业享有充分的经营自主权，依靠现代管理手段和技术装备提供优质的服务。

（3）引入竞争机制，在统一规划和管理下，积极吸引社会参与，实行招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制。

（4）在保障最大限度满足居民出行的前提下，进一步完善我国城市轨道交通良性发展的价格与价值补贴政策。

5.经济政策与体制创新

（1）健全轨道交通建设的投融资评价体系，进一步完善轨道交通项目建设的经济政策、优惠条件、扶持政策等，对轨道交通项目的引进外资，应制定专项引资政策。

（2）建立与政策配套的投融资体制。实施发行“城市基础设施长期债券”政策；系统地建立“城市轨道交通建设基金”；制定合理的票制票价，建立可行的投资——回报机制；拓宽投融资渠道，规范投融资标准，在用地、税收、政府补贴和担保等方面建立系统化和长期有效的政策法规。

6.城市布局及用地调整政策

为适应今后城市的发展，城市轨道交通规划建设作为城市总体规划的重要组成部分，在政策制定上要充分发挥轨道交通对城市布局的宏观引导作用，促进城市合理布局；对于用地规划，应赋予轨道交通建设一定的优先权，同时要对轨道线周边用地性质进行适当调整，实现土地使用与轨道交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。

7.城市轨道交通一体化政策

根据未来区域和城市交通发展趋势，对城市交通和对外交通进行综合交通运输规划，重点将城市轨道交通与对外快速轨道交通及对外交通枢纽有机地衔接起来，实现轨道交通（内、外）的集约化、交通枢纽及场站布局的合理化、旅客运输高效化。以城市轨道网为基础骨架，并通过对外快速轨道网向外辐射，建设成现代化的一体化城市轨道交通网络体系。