从监察委员会的设立看人民代表大会制度的健全和完善——兼论宪法“总纲”中政体条文的修改

马岭

 

根据2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定，“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”监察委员会“对本级人大及其常委会负责并接受监督”，说明它与人民政府、人民法院、人民检察院处于同等地位，这涉及人民代表大会制度内部关系的调整，其构成要件增加了新的元素，由原来的“一府两院一委”变成“一府两院两委”，这是我国政治体制改革的重大步骤，需要宪法作出相应的修改——将监察委员会纳入人民代表大会制度之中。这首先要将监察委员会纳入宪法“总纲”关于我国政体的条文规范，其次要在“国家机构”一章中增加“监察委员会”一节，并对其他章节中的有关条文作出相应修正。

宪法“总纲”第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人们一般认为，若设立监察委员会，在该款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”之后增加“监察机关”即可。但如果我们希望借这次修宪之机把宪法的政体规范顺便做一次梳理，对1982年宪法30多年来的实践经验和教训做一个总结，使我国宪法规定的人民代表大会制度进一步完善，则其中的许多问题都还需要做深入探讨。

一、现行宪法关于人民代表大会制度的主体及其内部关系的规定

人民代表大会制度的主体包括人大和一府两院，这毋庸置疑。但是否仅仅包括人大和一府两院？国家主席不在人民代表大会制度之中吗？中央军委在人民代表大会制度之外吗？如果通过修宪把监察机关纳入人民代表大会制度，是否同时也应该把国家主席和中央军委纳入其中呢？

根据现行宪法，人民代表大会制度的内部关系大体有两个层次，一是人大与其他国家机关的上下关系，二是除人大以外的其他国家机关之间的平行关系（如政府和两院的关系、两院之间的关系等）。前者涉及人民代表大会制度的基本格局，因此应在宪法“总纲”关于政体的条文中予以规定，后者在层次上略低一层，且内容庞杂，可放在“国家机构”一章中展开。

人大与其他国家机关的上下结构关系，即人大在上，其他国家机关在下，根据宪法“总纲”第3条第3款的规定，具体表现为国家行政机关、审判机关、检察机关“都由人大产生，对它负责，受它监督”。但根据宪法“国家机构”一章的有关规定，有的国家机关还需要向人大报告工作、接受其质询、人大有权撤销其规范性法律文件，有的国家机关则没有这些规定。也就是说，所有国家机关虽然“都由人大产生，对它负责，受它监督”，但人大产生这些机关的方式是不同的，这些机关对人大负责的方式也有差异，人大对它们的监督有强有弱。

人大与其他国家机关的上下关系，根据宪法大致有两类，一是人大与政府的关系，二是人大与两院的关系。

（一）人大与政府的关系

人大与政府的关系是最紧密的一种关系，表现在三个方面。

首先，宪法明确规定人大不仅产生政府，政府不仅要对人大负责，受人大监督，而且要“向人大报告工作”。如宪法第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第110条第1款规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

其次，宪法明确规定人大对政府的有关规范性法律文件有“撤销权”。如宪法第67条规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。

最后，宪法明确规定人大对政府及其有关部门有“质询权”。如宪法第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”

（二）人大与两院的关系

法院、检察院与政府一样，“都由人大产生，对它负责，受它监督”，但宪法没有规定两院向人大“报告工作”。如宪法第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”规定两院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”的是两院的组织法，如法院组织法第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”检察院组织法第10条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”即两院对全国人大及其常委会“报告工作”不是宪法规范，而仅仅是法律规范。

此外，依据宪法，人大对两院的有关法律文件没有“撤销权”，对两院的有关人员也没有“质询权”。人大对两院的“质询权”也是规定在有关法律中的，如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。”县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。即两院对全国人大及其常委会“报告工作”、接受人大“质询”都是法律授权，而不是宪法授权，它是合法的，但是否合宪则令人怀疑。

在法律实施阶段，我们应尊重立法者的立法，认可其合宪性，但在修改宪法、修改法律、违宪审查等特殊情况下，法律的合宪性问题就应该提上议事日程，而法律是否合宪其标准应该是宪法的有关规则和原则。笔者认为，鉴于“司法独立”是一个基本的宪法原则，而两院（尤其是法院）对议会“报告工作”、接受“质询”则有损于司法的独立性，即便是议会，即便是人民代表大会制度下居于上位的议会，也需要对司法独立表示应有的尊敬。因此宪法规定政府不仅“由人大产生，对它负责，受它监督”，而且要向人大“报告工作”、接受“质询”，而对两院却只是笼统规定其“由人大产生，对它负责，受它监督”，没有具体规定对人大“报告工作”、接受“质询”，这种区别对待是符合宪法基本精神的。有关组织法等法律忽略行政权和司法权的差别，一视同仁地将两院和政府同等对待，是立法者对宪法精神的误读。

二、人民代表大会制度的主体及其内部关系的改进

宪法“总纲”第3条对人大与政府的关系、人大与两院的关系有较为明确的规定，但回避了人大与国家主席的关系、人大与中央军委的关系。笔者认为，在宪法有关政体的条文中，应增加监察委员会这一主体，明确规定人大与监察委员会的关系，同时还应将国家主席、中央军委纳入其中，明确人大与国家主席的关系、人大与中央军委的关系。

（一）将监察委员会纳入人民代表大会制度

将监察委员会纳入宪法关于政体的概括性条文中，是可以的、应当的，吏治腐败是中国几千年政治体制中的一大顽疾，君主专制政体结束已经一百多年，但这一问题始终未能真正解决。因此，设置高规格的监察机构，提高监察机关的地位，强化监察权的独立性，把原来分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关的反贪污贿赂等职能集中在一起，“整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”，有利于国家的廉政建设。过去的行政监察主要是对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察机关的人财物由同级政府控制，导致监察机关缺乏独立性，监察委员会独立于政府之后，在一定程度上破解了“同体监督”的难题，有利于“深化国家监察体制改革的目标”，也有利于深化国家政治体制的改革。

监察委员会纳入国家政体后，应当“由人大产生，对它负责，受它监督”，这应该没有争议。问题是，它是否需要向人大报告工作、接受其质询？笔者认为，这取决于对监察委员会性质的理解，即监察委员会在性质上更像政府还是更像法院、检察院？

首先，从监察委员会的组成来看，它由原来的党纪部门、政府的监察部门和预防腐败局、检察机关的查处贪污贿赂和失职渎职以及预防职务犯罪等部门组成，其中有政府的部分属性，也有检察机关的部分属性。政府属性是行政性，检察机关上述职能的属性是刑事司法性——它更接近公安机关的性质。也就是说，监察委员会的某些部门在性质上近似政府机关，某些部门近似检察机关，但这些接近检察机关的部门接近的也是检察院的刑事司法职能，而不是批捕、公诉等检察职能（这些才是真正的检察权）。这些刑事司法性质的部门与政府内部的公安机关以及香港的廉政公署相似，其侦破案件的工作有一定的司法性、案件性，但与诉讼没有直接关系，起诉权仍然属于检察院。

其次，从监察委员会行使的职权来看，其拥有的是监督权、调查权、处置权。监督权包括被动地受理举报与主动地组织检查，如进行作风检查，对公职人员进行廉洁教育，对社会公众做法律教育宣传工作，等等，这些工作基本上都是政府性质的。处置权包括两类，一是对涉嫌刑事犯的案件“移送”检察机关；二是警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等，这些基本上也都属于行政处分的性质。而其中的“调查权是基本职权，具体还要分一般调查和特殊调查。特殊调查，就是刑事侦查”。“扣押、搜查、留置这些措施，也是立案侦查后才能采取的行动。所以说，侦查权是监察委员会履行调查职责的重要权能”。我国监察委员会将要行使的职权已经溢出了对“调查权”内涵的通常理解，而实质性地成为一种“侦查权”。侦查权本应属于刑事警察系统，即使对特定人员（公职人员）的侦查权划归给检察院，在权力属性上它也仍然属于行政性质。如在调查中采取的讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，其中“讯问、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定”等措施属于行政和刑事程序均可设定和实施的措施；“讯问、搜查”属于刑事侦查措施，即使其中的刑事侦查权在性质上也应划归于行政性质的警察权。

再次，从监察委员会的内部体制来看，它实行的是双向负责，全国人大常委会在三省市设立监察委员会的决定中指出，“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”。但以上级领导为主，《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报》要求“构建集中统一、权威高效的监察体系”，说明监察委员会内部的上下级之间是较为紧密的领导与被领导的关系，而非相对松散的监督与被监督的关系。可见监察委员会的独立性是有限的，主要是针对外部（独立于政府），而内部应当是垂直的领导体制，其独立性明显不同于法院（法院内部上下级之间也应具有独立性），这种内部上下级之间的服从关系不仅比检察院强，还可能比政府都强，而接近于军事机关。因此，从总体上看，监察机关的行政性多于司法性，是行政权中具有部分司法权特点的权力，“国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关”。

既然监察委员会在性质上更接近政府而不是检察院，更不是法院，因此，监察委员会应该和行政机关一样，不仅“由人大产生，对它负责，受它监督”，而且要向人大“报告工作”，接受其质询，人大对监察委员会的有关法律文件也应有“撤销权”。在香港，权力极大的廉政公署也要受立法会监督，受其制约，“廉政专员及处长级人员须出席立法会会议，就廉署的政策大纲及申请拨款事宜回答议员的提问，……就议员关注的问题作出解释。此外，根据《廉政公署条例》第17条，廉署须通过行政长官向立法会呈交年报，交待廉署过去一年的工作”。许多国家的监察专员虽然具有“很强的独立性，但也受到议会不同程度的监督”，“监督的方式主要有：对监察专员任职资格的监督；监察专员向议会提交工作报告。”向议会提交的工作报告包括“年度报告和特别报告”，这些报告“不仅提交给议会，而且向公众开放”。

但是，监察委员会“由人大产生，对它负责，受它监督”应规定在宪法“总纲”有关政体的条文中，而向人大“报告工作”，接受其质询，人大对监察委员会的有关法律文件有“撤销权”等，还是规定在其后的“国家机构”一章中较为合适（虽然其中“报告工作”是人大最基本的监督形式）。因为前者原则，后者具体，同时也符合我国宪法文本长期以来形成的格局。

（二）将国家主席纳入人民代表大会制度

根据1982年宪法，国家主席是虚权元首，但也是由人民代表大会选举产生的，宪法第62条第4项和第79条都规定国家主席、副主席由全国人大选举产生；第63条规定全国人大有权罢免国家主席、副主席。虽然宪法没有明确规定国家主席“对人大负责，受人大监督”，但从人大有对国家主席的“罢免权”中可以推论出人大对国家主席也有“监督权”，因为监督是罢免的前提，没有监督就进行罢免是不合常理的。如果通过修宪将国家主席实权化，那国家主席就不仅应该“对人大负责，受人大监督”，而且要向它“报告工作”，接受其质询。因为实权元首位高权重，不能脱离人大的监督和制约。即便国家主席是虚权的，也需要“对人大负责，受人大监督”，“向人大报告工作”，以防止虚权演变为实权，但在监督的形式上不一定接受质询。

国家主席作为国家元首不论是虚权还是实权，都应排在“一府两院两委”之前，这应该没有问题。但国家主席不能排在人大之前或之上或与之平行，如果那样的话就不是健全和完善人民代表大会制度，而是改变或废弃人民代表大会制度，也就谈不上“对人大负责，受人大监督”了。

（三）将中央军事委员会纳入人民代表大会制度

1982年宪法首次在“国家机构”一章中设置了“中央军事委员会”（第4节），第62条规定全国人大有权“选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”；第67条第6项规定全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；第10项规定“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”；第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”

依据宪法的上述规范，中央军委也是由人大产生（第62条、第67条第10项），对人大负责（第94条），受人大监督（第67条第6项）的，因此也应列入宪法“总纲”关于政体的概括性表述。问题是怎么列入？如果将“国家行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、监察机关”并列是不太合适的，因为其中的“军事机关”显然不仅仅是“中央军事委员会”，而是还包括中央军事委员会以下的大量军事机关，它们并非与地方各级人大相对应，不存在对地方人大负责，受地方人大监督的问题，这是军事机关与行政机关、审判机关、检察机关的差别，即在军事机关体系中，只有中央军委受制于最高权力机关，中央军委以下的军事机关与人大则没有直接关系，其体制自成系统，其成员的任免主要受制于其军事机关内部的上下级领导关系。如果规定成“国家行政机关、中央军事委员会、审判机关、检察机关、监察机关”呢？这也不太妥当，因为其中的“行政机关、审判机关、检察机关、监察机关”均包括从中央到地方的各自体系，其中的“人民代表大会”也是指与之相对应的各级人大，而中央军委只是由“全国人民代表大会”产生，对它负责，受它监督。那么维持现行宪法的格局，即在政体条文中只规定“行政机关、审判机关、检察机关”，再增加一个“监察机关”，将中央军委仍然放在“国家机构”中，是否合适呢？这显然也不妥当，因为“总纲”中的这一条是关于国家政体的概括性表述，军事机关不能缺位。为此笔者建议在这一条中增加一款，专门对“中央军事委员会”作出规定。

关于人大与中央军委的关系，依据现行宪法规定，中央军委主席对人大只是“负责”，受其“监督”，没有规定向人大“报告工作”。在法律层面上，也没有哪部法律规定军委主席应向全国人大报告工作，人大对中央军委的有关法律文件有“撤销权”、对中央军委相关人员有“质询权”。那么，在启动修宪机制时，是否需要增加中央军委对全国人大及其常委会“报告工作”的规定？人大对中央军委的有关法律文件是否应该有“撤销权”？对中央军委相关人员是否应该有“质询权”？笔者认为，这也取决于对中央军委性质的判断，即中央军委在性质上更像政府还是更像两院？显然军事机关与行政机关较为类似，许多国家的军事权基本上都隶属行政权（如政府内部的国防部），而与司法权相去甚远；各国宪法基本都确认了“司法独立”的原则，但几乎没有哪个国家确认“军事独立”的原则。因此1982年宪法仅仅在第三章“国家机构”的有关条文中规定中央军委“由人大产生”“对人大负责”“受人大监督”是不够的，还应将其纳入第一章“总纲”有关政体的规范中。

三、关于宪法“总纲”中政体条文的修改建议

现行宪法“总纲”的第1、2、3条交织规定了我国的国体和政体，其中第1条第1款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第2款规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”笔者认为这些条款都是关于我国国体的规定。

“总纲”第2条第2款规定了我国的政体：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条对政体做了进一步的规范，其第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

笔者认为，国体与政体应分别用专门条文加以规定。

（一）“总纲”第1条专门规定国体

即将现行宪法的第1条和第2条第1款合并为一条，第2条第1款的规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”实际上属于国体的范畴——人民在国家中的地位以及国家权力的所有权问题，应统一放在第1条中，使第1条集中规定国体问题。

（二）“总纲”第2条专门规定政体

现行宪法关于政体的规定散见于第2、3条的有关款项中，建议将其集中规定在一个条文中，作为“总纲”的第2条，具体包括7款。

第1款：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”即保留现行宪法第3条第1款的规定。

第2款：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”即保留现行宪法第2条第2款、第3条第2款的规定，并将这两款合并为一款。

合并是因为它们规定的都是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与人民的关系，属于政体第一层次的内容。但该款应作为该条第1款还是第2款，还可以讨论，将其作为第1款，与第1条规定的国体有较为顺畅的连接，在国体确定了国家权力的所有权（属于人民）之后，紧接着确定国家权力的使用权（属于人大），也较为符合我国政体以人大为中心的格局；放在第2款，将国家机构的基本原则放在其前面，之后再依次对各国家机关加以规定，在逻辑上似乎更站得住，表明人大作为国家政体的一部分，也受“民主集中制”这一基本原则的约束。

第3款：“国家主席由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这是新增加的一款。鉴于国家主席在我国政体中不可或缺的重要地位，应将其纳入“总纲”有关政体的条文中，并明确其与全国人民代表大会的关系。

第4款：“国家行政机关由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这里将第3条第3款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”分为2款规定，行政机关单独列为一款，审判机关、检察机关另列一款。

第5款：“中央军事委员会由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这也是新增加的一款，虽然中央军事委员会在性质上也可归类于行政机关，但并非所有军事机关、而是只有中央军事委员会才受制于人大，因此很难并入第4款，而是需要单列一款。

第6款：“国家审判机关、检察机关由同级人民代表大会产生。”鉴于“司法独立”之原则，国家审判机关、检察机关不宜向人大“报告工作”（也不必接受其质询）；既然不向人大“报告工作”，那么“对人大负责，受人大监督”也就没有意义，因此可以略去。至于对法官、检察官个人违法犯罪行为的追究，不涉及国家政体问题，可以通过弹劾制度等途径加以解决。

第7款：“国家监察机关由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”虽然监察机关在性质上可归类为行政机关，可以将二者规定在同一款中，但考虑到监察机关在地位上不宜放在司法机关之前，因此还是单列一款，放在法院、检察院之后，较为妥当。

（三）现行宪法“总纲”第2、3条其他内容的安排

现行宪法“总纲”第2条第2款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是“社会民主”问题，建议放在“总纲”有关国家政治制度的条文之后。

现行宪法“总纲”第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这属于国家结构形式所调整的纵向权力关系，应排在规定国家政权组织形式（横向权力关系）的条款之后。建议用第3条专门规定国家结构形式，该款应作为该条的第几款，与现行宪法第4条的第4款如何衔接，还有待进一步的研究。

 

本文为国家社科基金一般项目“国家监察委员会体制与机制研究”（编号17BFX002）、北京政治文明建设研究基地课题“国家监察委员会体制研究”（17zzwm006）的部分研究成果。