二、人大制度创新发展、三者有机统一与国家治理现代化

2013年，中国共产党十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。可见，推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是全面深化改革的重要内容，更是全面深化改革的总目标，国家治理体系和治理能力现代化对于实现中国社会主义现代化，具有重大的理论价值和深远的现实意义。

（一）人大制度改革是完善国家治理体系的必然要求

促进人民代表大会制度创新发展不仅关系到人民代表大会制度的制度功能能否得到更好的发挥，更关系到国家治理体系现代化的目标能否实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，促进人民代表大会制度创新发展是健全国家治理体系的必然要求。

1．国家治理体系的基本内容。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“推进国家治理体系和治理能力”被列为全面深化改革的总目标。因此，我们首先有必要厘清什么是国家治理体系，以及如何实现国家治理体系的现代化。

（1）国家治理体系的内涵。习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”客观来说，“国家治理体系”是马克思主义国家理论的重要创新，是我们党基于执政经验、对于社会政治发展而进行的规律总结。国家治理体系不仅特指国家治理的制度体系，也是国家履行自己职责、发挥治国理政功能的制度体系，还是维护公共秩序、规范社会权力运行的一系列制度和程序。

历史唯物主义认为，生产力的发展水平，决定着人类社会的发展进程，决定着一定历史发展形态的生产关系。一定的社会形态是经济基础和上层建筑的统一，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。那么，国家治理体系作为我国的上层建筑，必然反映我国社会生产力不断提高、经济基础发生变化的客观事实。换言之，我国的国家治理体系是在我国民主政治发展、社会经济进步、历史文化传承基础上形成的必然结果。笔者认为，我国国家治理体系应当涉及三大核心因素：其一，合法性。政治学上合法性通常是指某种政治统治权威是否被认可及其被认可程度如何。在我国，中国共产党作为社会主义建设事业的领导核心，其执政地位并不是自封的，是在长期艰苦的斗争过程中形成，是中国人民在社会变革中作出的历史性选择。而人民代表大会作为我国的权力机关，由人民选举产生，代表人民意愿。同时，人民代表大会制度也是人民实现当家作主的制度途径，通过人民代表大会制度的运行，人民能够参与国家事务管理。其二，绩效性。执政绩效一般指执政者通过行使执政权履行自身职责、实现社会发展、提高人民生活水平的能力及效果。从政治、经济及社会三个维度考察中国共产党的执政绩效，可发现自中国共产党执政以来，政治秩序稳定，行政管理体系有序运转，国民经济健康发展，人民生活水平得到普遍提高。可以说，中国共产党的执政绩效对于维持国家治理体系的持久稳定，发挥了重要的作用。其三，治理性。国家治理体系是以现代治理理念为基础，强调各治理主体之间的协调、协同、协商关系；以问题为导向，能够妥善地处理社会转型期间出现的新矛盾；以现代技术为科技背景，能够运用包括现代信息技术在内的各种高科技手段，有效地解决各类新问题。

（2）国家治理体系现代化的必然要求。改革开放以来，我国政治、经济、文化以及社会等各领域的改革，实质上即是不断推动国家治理体系现代化的过程。国家治理体系现代化是一个历时较长久、涉及面较广、问题较复杂的社会系统工程。如果说国家治理体系是一个由理念、价值与制度构成的基本结构，那么也应当从理念、价值与制度三要素出发，推动国家治理体系的现代化进程：从理念要素上来看，国家治理体系现代化要实现从“统治”到“治理”的理念转变。从价值要素上来看，国家治理体系现代化要实现从“专断人治”到“民主法治”的价值转变。从制度要素上来看，国家治理体系现代化要实现行政、经济、社会体制的科学转变。

2．人大制度创新发展是完善国家治理体系的题中之义。在党的十八届三中全会上，习近平总书记作出重要指示：我们在国家治理体系上还存在很多不足之处，有许多亟待改进的地方。我们要发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。人大作为国家治理体系的重要组成部分，应当通过自身的制度改革，挖掘出更多的“制度潜力”，推动国家治理体系的现代化。

（1）人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年的大会上指出人民代表大会制度之于中国的重要价值，他提出“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。

中国特色社会主义制度体系是中国特色国家治理体系的制度基础。而我国的制度体系包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，以政治协商制度、基层群众自治制度以及民族区域自治制度等为代表的基本政治制度，以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，维持国家安定秩序的中国特色社会主义法律体系，以及确保经济体制、政治体制以及社会体制合理运行的各项具体制度。人民代表大会制度，作为马克思主义国家学说在中国的实践运用，作为国家政治生活的核心与基础，作为我国宪法所确立的国家政权组织形式，是我国的根本政治制度。在国家治理体系中，人民代表大会制度也发挥着基础性的治理作用，支撑着国家治理体系以及治理能力。正如习近平总书记所强调的，新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明。

（2）人大制度创新发展有利于推动国家治理体系现代化。当前我国正处于重要的战略发展机遇期，任何形式的现代化建设或渐进性改革都需依赖本土制度资源的可靠性及实用性。国家治理体系现代化无疑将是一场涉域广泛的政治、经济、社会体制改革，鉴于人民代表大会制度是深植于我国基本国情，国家治理体系现代化应当避免盲目地制度革新，应当充分运用现有的人民代表大会的制度优势。反过来讲，当前我国正处于重要的战略发展机遇期，在现实的国家治理过程中，人民代表大会制度不应停留在宪法和法律的规范文本上，它更应该作用于国家政治生活。人民代表大会制度只有在国家的政治实践中不断完善，才能不断丰富国家治理体系的内涵。换言之，健全和完善人民代表大会制度能够为国家治理体系现代化提供助力。通过健全完善人民听证制度、公民参与立法制度（前文已述），人大不仅将更为切实地发挥其传统的立法、监督、预算决定等专属职权，约束、规范其他国家机关运用国家公权力，同时还能运用网络媒体等新型信息化平台，扩大公民政治参与的途径，增强人民对国家治理体系的认可、参与以及支持。

（二）“三者有机统一”是实现治理能力现代化的检验标杆

“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”是全面深化改革的总目标，两者之间存在着深刻的内在逻辑关系。一般说来，“国家治理体系”是“国家治理能力”的制度基础和框架前提，“国家治理能力”是“国家治理体系”的建构目的和运行结果。因此，在认知“国家治理体系”的构成及如何完善、健全“国家治理体系”的基础上，还有必要进一步厘清什么是“国家治理能力”以及“国家治理能力现代化”。此外，还应当在现有理论基础以及制度框架中研究如何实现“国家治理能力现代化”。

1．国家治理能力的基本内容。国家治理体系和国家治理能力存有相辅相成的内在统一关系，两者是国家制度和制度执行力的集中表现。在明晰“国家治理体系”的相关概念的基础上，还有必要厘清“国家治理能力”的科学内涵以及“国家能力现代化”的衡量标准。这有助于我们在改革攻坚阶段，打破定式思维，廓清认识误区，真正实现“国家治理能力现代化”。

（1）国家治理能力的内涵。习近平总书记指出：“国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”“国家治理能力”作为一种新的提法和表述，对于国家的现代化建设具有重要的指导价值。

从理论上来看，“国家治理能力”是马克思主义国家理论在中国实践基础上的进一步延伸，是中国向国际社会作出的有关“中国模式”“中国道路”“北京共识”等理论的经验总结，它反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律以及人类社会发展规律的认识不断深化，体现了中国共产党执政方式、执政方略以及执政思维的巨大转变。从实践上来看，国家治理能力是一国综合国力的重要组成部分，是国家治理的整体部署和顶层制度设计的执行力体现。“国家治理能力”概念的提出，是国家在应对治理困境、改善治国模式、调节治理方式以及提高治理水平等方面的新探索，其有助于扫清国家在改革攻坚期内所遇到的体制险阻以及观念障碍，有益于解决事关战略性、全局性的社会矛盾，有利于促进经济社会的协调可持续发展，有利于助推民族复兴、全面建成小康社会中国梦的实现。从内容上来看，国家治理能力是对“社会主义中国如何治理”这一问题的具体回答。那么，根据治国理政的过程，国家治理能力应当包括：一是建构制度能力。建构制度能力是国家治理能力的基础，治理能力的施展通常有赖于制度环境。国家的制度形成能够为国家权力运行提供规范前提，只有建构科学的制度，才能合理地将权力整合进规范的治理范畴。二是凝聚共识能力。这里所讲的共识，是指社会共识。社会共识不仅是社会成员进行判断和行为的价值载体，更是一个社会整体存在的思想基础。社会共识一般包括国家共识、利益共识、法治共识、民主共识、道德共识等。国家治理能力应当包括国家凝聚社会共识的能力。社会共识是推动国家现代化的思想助力，是任何改革都绕不开的思想核心命题。三是科学发展能力。实现社会的科学发展是全面建设中国特色社会主义的必然要求，科学发展不仅要求进一步解放社会生产力，还必须实现人民生活水平的提高。同时可持续发展应该也是科学发展的题中之义，一方面，要注重实现社会的长远发展，不能只图一时一刻的发展；另一方面，还应注重经济、环境、社会和文化的综合性发展。四是解决矛盾能力。当前我国社会人民内部仍旧存有不和谐的因素、不安定的隐患、不易解决的矛盾。但“国家治理能力”应当以国家治理体系为制度基础，以治理手段作为必要补充，妥善、合理地处理人民内部矛盾。

（2）国家治理能力现代化的标杆。“国家治理能力现代化”和国家治理体系现代化同样是全面深化改革的总目标，同样是推进社会主义现代化建设的基本方式。如果说现代化是一个历史过程，那么国家治理能力现代化则是一个涉域范围广、问题牵涉多、时间历经多的历史过程。历史终须被检验，笔者认为，检验国家治理能力现代化这样一个复杂的历史过程，至少有四个具有参考价值的衡量标杆：

一是治理方式法治化。社会若要实现长治久安以及可持续发展，必须有一个完备的制度体系。鉴于现代社会具有复杂性、多变性等特征，如果治理方式不能依赖于制度化的国家治理体系，那么现代国家治理的有效运转只是妄谈。在我国，当务之急是进一步健全以法律为核心的制度体系，使宪法权威能够成为治国理政的最高权威。现代国家治理能力本质体现为法治能力，国家治理现代化也对国家范围内任何组织及个人提出了法治要求，包括对执政党以及政府的要求。只有运用法治化的治理方式解决社会问题，才能规范国家权力的行使，才能保障公民的各项基本权利不受侵犯。二是治理行为民主化。治理行为能否体现人民的意志，是检验国家治理能力是否现代化的另一标准。在现阶段，治理行为的民主化不能单单依靠于传统的选举民主，还需依赖于治理过程中的协商民主。现今的社会是多元治理主体共存的社会，共识形成的过程是协商民主的过程，必须通过各个治理主体之间相互协商的民主模式，才能凝聚具有最大公约数的共识，才能保证治理行为的合法性基础。三是治理手段协调化。现代国家治理的各个层次以及各个方面应当是一个有机整体，相互协调，共同促进。但因为现代国家处于高度分工的状态，各治理主体之间必然存在利益分化的现象。在这样的大背景下，国家不能采取“头痛医头脚痛医脚”碎片化治理手段，必须以均衡各方利益基点，以合作共赢为理念，实现国家治理的协调化。四是治理水平高效化。国家治理能力是否现代化还必须通过决策的科学化和执行的高效率来体现。现代国家治理过程中，必然存在更为复杂多面的问题和挑战，这也对国家治理能力提出更高的标准以及要求，决策的科学化和执行的高效率是国家治理能力现代化的重要衡量标准之一，现代国家治理能力不仅应当维系社会稳定和推动社会发展，还应最大限度地实现社会经济效益。

2.“三者有机统一”推动国家治理能力现代化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。“三者有机统一”基本精神正立足于如何发展社会主义民主政治，所针对的问题正是“国家治理模式”的路径选择。从党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的核心内容上来看，党的领导为国家治理提供正确的政治方向，人民当家作主解决了国家治理行为“合法性”和“正当性”问题，依法治国则对国家治理模式作出了有关制度体系方面的论述。

（1）党的领导是实现国家治理能力现代化的保障。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导不仅把握国家现代化建设的正确政治方向，更是实现国家治理能力现代化的根本保障。没有共产党，就没有新中国，没有中国共产党的领导，就不能将各族人民凝聚起来，不能把国家治理好。在塑造中国国家治理能力的过程中，中国共产党必须始终发挥核心作用并居于统率地位。中国共产党的领导对于实现国家治理能力现代化可以说具有天然的独特优势。

首先，中国共产党的理论优势为国家治理能力现代化打下了坚实的理论基础。中国共产党始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，长期坚持实事求是、解放思想、求真务实、与时俱进的思想路线，不断丰富中国特色社会主义的实践经验，准确把握世界格局、基本国情的新变化，能够作出“党由革命党向执政党转变”的科学判断。这些理论创新和实践成果能为国家治理能力现代化指明正确的前进方向。其次，党的组织优势为国家治理能力现代化打下了坚实的群众基础。中国共产党向来重视基层组织建设，坚持密切联系群众，这也使党具备了能够充分组织群众、发动群众的独特优势。如果说，国家治理能力是党领导人民运用国家制度管理社会各方面事务的能力，那么党联系群众、组织群众、发动群众的战斗力无疑能够提高国家治理能力现代化的执行力。最后，党的自身建设能够为国家治理能力现代化提供充足的源动力。中国特色社会主义的道路选择，是符合中国基本国情和历史发展趋势的。这要求我们在全面把握深化改革的总目标时，能够从容地坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。但是，我们也应清楚地认识到，推进国家治理能力现代化，必须改革加强党的组织制度、监督制度以及领导制度等方面建设，提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力及水平，充分发挥党在国家治理过程中总揽全局协调各方的领导核心作用，为国家治理能力现代化提供充足的源动力。总体说来，在“国家治理体系和治理能力现代化”的理论、实践框架内，改善党的领导方式，绝不是软化、淡化党的领导。可以说，加强党的领导无疑是对实现国家治理能力现代化的最好保障。

（2）人民当家作主是国家治理能力现代化的客观要求。现代社会既注重社会成员间高度分工又强调各成员间的相互依存，社会成员对于国家治理的影响力逐渐加深，社会成员甚至于日益成为国家治理的多元化主体之一，现代国家治理也日渐趋于全民治理。客观来讲，公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。因此，人民当家作主不仅是执政党发展社会主义民主政治的重要任务，更是实现国家治理能力现代化的客观要求。人民当家作主的程度如何直接反映国家治理能力的水平高低。而研究探讨人民当家作主的现实路径，引导人民走向组织化、制度化、合理化的渠道，进而提高人民当家作主的水平，对于推动国家治理能力现代化具有深远的现实意义。

因此，必须扩展人民有效参与政治的渠道，保障人民当家作主权利。其一，要进一步健全和完善人民代表大会制度，从根本上保障人民当家作主。人民代表大会制度是人民当家作主，管理国家事务、社会事务的根本制度平台，人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分，是推动国家治理能力现代化的根本制度基础。没有人民代表大会制度，人民当家作主根本无从谈起。可以预见，健全人民代表大会制度对于发展我国社会主义民主政治、保障人民当家作主、实现国家治理民主化，将作出卓越贡献。其二，要不断完善基层民主制度，扩大人民当家作主的制度渠道。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。坚持综合治理，强调道德约束，规范社会行为，实现国家治理和社会自治的良性互动，这将有利于促成社会利益关系的协调、社会矛盾的妥善处理以及社会关系的合理调节。总而言之，我国目前经济社会发展取得巨大成就，人民参与政治的意识日益增强，因此，保障人民当家作主的民主权利，更广泛地组织和吸引人民群众参与民主实践是提高国家治理水平的现实手段和根本途径。

（3）依法治国是推动国家治理能力现代化的战略举措。国家治理能力现代化本质上是国家治理法治化。依法治国是现代国家治国理政的基本方式，是推动国家治理能力现代化的现实途径。依法治国是国家治理现代化的关键环节，不仅为国家治理注入规范的理性价值，还提高我们运用法治思维和法治方式的能力，实现国家治理能力的跨越式提升。

“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”是党的十八届四中全会提出的重要法治目标。践行依法治国的基本方略，要求我们必须形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。践行依法治国的基本方略涉及立法、行政、司法以及守法等各个领域，有赖于与全体社会成员的共同努力。同时，我们还必须从以下路径，全面落实依法治国基本方略：其一，树立宪法权威。依法治国首先是依宪治国，中国特色社会主义法律体系建立必须以宪法规范作为基础，中国特色社会主义法治实施体系的形成应当以宪法实施作为前提要件。因此，一方面要着眼于宪法精神的弘扬，积极开展宪法教育。另一方面，要以人民代表大会作为制度平台，进一步完善中国特色社会主义政治体制。其二，弘扬法治文化，依法治国基本方略的实施，必须依托社会法治文化土壤，必须依赖于公民的通力合作及共同参与。在法治信仰缺乏的社会，依法治国将匮乏根本性的主体力量。因此，一方面，要鼓励公民参与到依法治国的过程中来，在实践中提高公民的法律意识；另一方面，党要协同各种社会组织积极守法、用法，在全社会树立良好的法治氛围。其三，加强立法体制改革、强化依法行政、深化司法改革。良法是善治的前提，推进社会主义“良法”体系的形成是依法治国的基础前提。因此，不仅要确保我国立法体制符合社会需求，还应强化我国立法程序的科学性及民主性。依法行政是依法治国的中心环节，其实施好坏直接影响依法治国的落实结果。因此要以公开、公平、公正作为基本准则，加强对行政执法的监督制约。司法是法治的生命线，更是社会正义的最后防线。司法公正对于促进国家治理能力现代化具有重要作用。因此，要进一步构建以审判为中心的司法权力运行机制，强化司法独立性，加强人权的司法保障，切实提高司法公信力。

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导，党是中国社会主义事业的领导核心，应当加强和改善党的领导，坚持党总揽全局的领导核心作用，保证党的路线政策方针通过人民代表大会制度得到有效执行和全面贯彻。必须保证和发展人民当家作主，人民当家作主是发展社会主义民主政治的价值追求，人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度渠道，应当通过人民代表大会制度凝聚最广大人民群众的共识和力量，推动社会主义建设的现代化。必须全面推进依法治国，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。应当通过人民代表大会制度弘扬社会主义法治文化，保障基本人权、维护社会正义，有效推动中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治实施体系等各项法治进程的构建及完善。

坚持将人民代表大会制度作为三者有机统一的根本政治制度安排，还是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。一方面，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中居于主导地位。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是其他国家制度的渊源，更决定国家社会生活的方方面面。如果没有人民代表大会制度发挥支撑性、基础性的制度功能，那么其他制度建设将是无本之木，推进国家治理体系和治理能力现代化更是无从谈起。另一方面，坚持将人民代表大会制度作为三者有机统一的根本政治制度安排，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要手段。国家治理体系和治理能力现代化必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。坚持党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本政治保障，党的领导也将指引国家治理体系和治理能力现代化的正确方向。坚持人民当家作主既是国家治理的重要手段，更是国家治理体系和治理能力现代化的价值追求。国家治理的主体只能是人民，国家治理的目标也只能是实现人民当家作主。坚持依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必要举措，法治是迄今为止人类能够认识到的最好的治国理政方式。从本质上来看，国家治理体系和治理能力现代化的过程也是国家治理法治化的过程。

人民代表大会制度发展至今已有60多年的光辉历史。实践经验表明，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其历史地位和政治效应理应受到充分肯定。在全面深化改革的过程中，必须将人民代表大会制度作为三者有机统一的根本政治制度安排，这是发展和完善社会主义制度的关键举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

 

（课题组成员：周叶中系武汉大学副校长、法学院教授，刘一鋆系武汉大学法学院博士研究生，张彪系武汉大学中部发展研究院讲师、法学博士，段磊系武汉大学法学院讲师、法学博士。）