一、地方性法规审批制度概述

（一）地方性法规审批制度的含义

“审批”顾名思义就是“审查批准”。在我国当前的法律体系中，根据立法主体和审查批准主体的不同，共有三种类型的地方立法的审批制度：一是《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条、《立法法》第七十五条规定的，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会审查批准。二是《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条、《立法法》第七十五条规定的，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区人大常委会审查批准。三是《立法法》第七十二条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定的，设区的市、自治州的地方性法规报省、自治区人大常委会审查批准。

地方性法规审批制度，指的是设区的市、自治州人大及其常委会制定的地方性法规，应当报请省、自治区人大常委会审查批准后方能生效的制度。

（二）地方性法规审批制度的演进

1．较大的市地方性法规审批制度的发展过程

从地方立法权的演进看，“较大的市”的立法权产生经历了两个阶段：第一是“草案拟订权”阶段，即1982年第五届全国人大修改后的《地方组织法》第二十七条第二款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”第二是“半个立法权”阶段，即1986年六届全国人大常委会进一步修改后的《地方组织法》第三十八条第二款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

“较大的市”享有的立法权经历了从无到有、从小到大的过程，而省、自治区人大常委会对“较大的市”的立法制约则是随之逐步放松。在第一个阶段，较大的市人大常委会仅仅是制定草案，省、自治区人大常委会的“审议制定权”内涵丰富，既涵盖了合法性审查，也涵盖了合理性审查；既进行形式审查，也进行实质审查。此时实际上的法规制定主体即为省、自治区人大常委会。而在第二个阶段，法规制定主体为较大的市人大常委会，省、自治区人大常委会拥有的是“审查批准权”，审查内容限定为是否“同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”，即合法性审查为主。

《宪法》第一百条规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。从《宪法》《地方组织法》的规定来看，较大的市一级人大及其常委会并不具有省级人大及其常委会一样完整的地方立法权，其立法权是省级人大地方立法权所派生的。根源就在于《宪法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，但没有赋予较大的市一级人大及其常委会地方立法权。较大的市一级人大及其常委会制定的地方性法规，在未经省、自治区人大常委会批准之前，是没有生效的，其制定的地方性法规的效力，是由省、自治区人大常委会赋予的。

2．设区的市地方性法规审批制度的现状

党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，正式赋予所有设区的市地方立法权。

《立法法》修改后，新赋予273个设区的市地方立法权，截至2016年年底，全国27个省、自治区先后批准了268个设区的市行使地方立法权。各省、自治区批准所辖设区的市行使地方立法权的方式分为一次性批准和分批次批准两种类型。其中，福建、湖北、吉林、山东、辽宁、贵州、陕西、内蒙古、山西、甘肃、青海等11个省或自治区采用的是一次性批准的方式，其余16个省或自治区采用的是分批次批准的方式。在268个已获批准行使地方立法权的设区市中，已有114个设区市制定了除立法条例之外的关于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”方面的地方性法规148件。根据全国人大常委会法工委公布的数据，148件地方性法规的批准时限均在法定的四个月内，其中从市人大常委会通过到省人大常委会批准，时间最短的仅有6天，时间最长的有90余天。《立法法》修改后，各省陆续修改了本省的立法条例，对设区的市地方性法规的制定、报请审查批准等程序予以了细化。

（三）湖北省地方性法规审批工作概况

1．我省推进设区的市、自治州行使地方立法权的过程

党的十八届四中全会召开后，湖北省委、省人大常委会将“依法推进设区的市行使地方立法权，探索和建立设区的市的立法工作机制”提上工作日程。2015年3月《立法法》修订后，省人大常委会及时成立设区的市行使地方立法权推进工作领导小组，统筹推进各市州行使地方立法权工作。2015年3月至4月，省人大常委会积极筹备，研究制定《关于依法推进设区的市、自治州行使地方立法权的工作方案》，明确申报的条件和确定行使立法权的程序；起草《关于设区的市、自治州申请开始制定地方性法规有关事项的通知》，下发12个市州，要求认真准备，及时申报。市州人大对照工作方案的要求，重点推进落实人大法制委员会、常委会法制工作机构的设立及人员配备等基础工作。经过广泛深入调研和严格评估，在综合考虑人口数量、地域面积、经济社会发展情况的基础上，省人大常委会决定采取一次性批准方式，12个设区的市、自治州自2016年1月1日起可以开始制定地方性法规。

2．探索建立健全设区的市、自治州地方性法规报批工作机制

2015年7月30日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《湖北省人民代表大会常务委员会关于修改〈湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例〉的决定》，初步建立了设区的市、自治州地方性法规报批工作机制。随后，省、市州人大常委会共同研究起草市州人大及其常委会立法条例（示范文本），为市州制定立法条例提供参考。2016年1月，12个新赋予立法权的设区的市、自治州陆续通过本市的立法条例，2016年3月省人大常委会一次性批准了12件立法条例，推动了我省地方性法规报批的制度完善。2017年7月，为进一步理顺地方性法规审批工作机制，提高市州立法质量，省人大常委会法规工作室组织制定了《湖北省设区的市、自治州地方性法规审批工作规程（试行）》，细化相关工作流程，规范市州法规审查批准工作，加强对市州立法工作的指导。

3．设区的市、自治州地方立法成果丰硕

截至2017年10月，12个新赋予立法权的市州已通过并生效的地方性法规34件，其中立法条例12件，市州行使地方立法权工作迈出坚实的步伐。其中，《荆州古城保护条例》《襄阳古城墙保护条例》等条例具有鲜明的地方特色，实用性和可操作性强，得到了全国人大的肯定。《宜昌市城区建筑物外立面管理条例》《黄石市工业遗产保护条例》《十堰市武当山古建筑群保护条例》《咸宁市地热资源保护条例》等条例聚焦本市城市管理、环境保护和历史文化中最紧迫、最突出的问题，立足实际，坚持问题导向，体现地方需求，能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保了立法站得住、行得通、真管用，在促进本市经济社会发展方面发挥了重要作用。