四、创新立法工作方式，突出科学立法、民主立法

（一）强化基层立法调研

对于地方立法而言，没有调查研究就没有审议发言权。充分的调研是做好立法工作的重要基础，贯穿立法各个环节。无论是提高立法的针对性、可执行性，还是突出地方特色，都离不开立法调研。要掌握第一手、最真实的情况，必须强化基层立法调研。在地方性法规审议阶段，人大有关专门委员会和法制委员会根据立法需要，吸收常委会组成人员、人大代表参与立法调研，围绕立法中的重点和难点问题进行充分调研，深入基层一线，通过走访工矿企业、机关学校、社区街道、田间地头，深入人民群众，重点听取相关部门、人大代表、管理相对人的意见和建议，吃透省情、社情、民情。基层立法调研更加注重调研对象的针对性、调研区域的代表性、调研方式的多样性、调研程度的深广性、调研内容的实用性、调研结果的真实性。根据不同的地方性法规，采取不同的基层立法调研形式，更加接地气，问计于民。一是走进基层，面对面听取基层意见。如预防未成年人犯罪立法可以选取未成年犯罪率高的地区召开评估会；物业服务和管理立法可以分别实地走访优、中、差等次的社区召开座谈会，听取基层组织和群众的意见建议。二是走进厂矿，向一线工人了解情况。如在开展安全生产、林业有害生物防治立法调研时，深入车间、林场，向生产工人、护林员了解实际情况。三是走进会场，听取与会代表意见。如华侨权益保护立法可以走进华创会会场，向海外华侨创业代表征求意见，听取他们的诉求。四是走进校园，虚心向专家请教。如在自主创新、专利等专业性强的地方性法规立法过程中，选择到各大高校的相关院校，请专家学者“把脉问诊”。

（二）提高公众对地方立法的关注度

人民能否当家作主，一个判断的重要方面就是人民群众是否能通过各种途径参与国家的立法工作。当前，我国处于利益多元化时期，通过公众参与地方立法，表达利益诉求，可以让各种利益得到正确反映和统筹兼顾。长期以来，公众参与地方立法的程度不高，一个重要的方面就是公众对地方立法的关注度不高。十八大以来，地方人大就如何提高公众对地方立法的关注度做了大量工作。一方面，拓宽公众参与地方立法的渠道。除了优化法规公开征求意见、召开立法听证会、座谈会、论证会、问卷调查等传统方式，听取社会群众尤其是管理相对人、利益相关方的意见外，还可以在传统方式的基础上创新形式，比如，将座谈会开到社区、居（村）委会，“零距离”听取公众的意见和建议，利用微博、微信公众号等网络新渠道向公众推送地方立法信息等。另外在人大常委会召开分组会议或者全体会议审议地方性法规时，邀请公众旁听，就地方性法规的修改完善提出建议。另一方面，增强公众参与地方立法的实效性。一是做好地方立法信息公开。地方人大常委会应当通过各种形式主动向社会公开地方立法相关信息，确立立法规划等各个环节的信息发布体系，将地方立法信息最大范围传递给社会公众。二是增强征求公众意见的针对性。在公布草案的同时，附上征求意见提纲，增强针对性；还可围绕草案涉及的重点、焦点、难点问题，科学设计调研问卷，采用问卷调查、网上投票、板块留言等方式，了解公众的诉求和意见。三是建立公众意见的反馈制度。地方性法规特别是社会关注的重要法规向社会征求意见的，要通过相关媒体公布公众提出意见情况以及吸纳情况，并将其作为向人大常委会会议报告的重要内容。还要把公众参与程序和对公众意见的采纳、反馈等以地方性法规的形式予以确认和保障。四是实行地方立法奖励制度。对提出立法项目建议、法规重大修改意见或者改进地方立法的措施被采纳的社会公众予以表彰和奖励，以提升公众荣誉感和参与地方立法的积极性。

（三）涉及民生的重大立法事项召开立法听证会

立法听证是体现立法决策民主化、科学化的重要程序设计，是开门立法的好形式。涉及民生的重大立法事项召开立法听证会可以尽可能地听取到代表社会不同方面的声音，进一步拓宽公民有序参与地方立法的途径，提高立法质量。为避免地方立法听证会流于形式，地方人大在举办地方立法听证会的时候主要改进了以下几点。第一，召开地方立法听证会严格遵循立法听证程序。虽然目前国家层面还没有关于立法听证程序的法律法规，但是很多地方都出台了地方立法听证的相关办法或者规程，对听证议题的确定、听证公告的发布、听证陈述人的选取、组织听证陈述人发言和辩论等都做了比较合理、细致的规定。第二，加大对地方立法听证会的宣传力度。充分利用报纸、广播、电视、网络等各种媒体，对地方立法听证会进行多方面多角度的宣传，促使广大群众踊跃报名参加，了解听证会的各种情况，提高对听证会的社会关注度，扩大听证会的影响。2016年湖北省人大常委会就《湖北省物业服务和管理条例》举行的基层立法听证会，就委托了腾讯大楚网同步开展网上听证和视频直播。第三，认真梳理地方立法听证会的成果。对听证会上陈述人的不同观点都要进行记录和归纳整理，做到全面反映，保证客观、准确。地方人大常委会必须认真研究听证意见，根据听证意见对听证问题的立法决策提出立法建议，形成听证报告，并在官网进行公布，向社会反馈听证意见处理情况。

（四）充分发挥基层立法联系点作用

党的十八届四中全会明确提出建立基层立法联系点的要求，这又是实现地方立法民主化，确保地方性法规更好地体现民意、维护民利，进一步加强和改进立法工作的重要举措。一方面，为人民群众及时掌握立法动向、了解地方立法工作提供便利条件，做到知情知政，切实保障人民群众享有知情权、参与权、表达权、监督权；另一方面，基层立法联系点贴近基层、贴近群众，了解社情民意，有的基层立法联系点如有的企业本身就是法规中的权利义务主体、利害关系人，可以更加准确、真实地将人民群众的迫切需要以及对立法工作的建议和意见及时反映到地方人大常委会。首先，在基层立法联系点的设立方面，在基层人大或者政府推荐的基础上，选择乡镇、街道、社区、生产企业、学校以及基层有关部门作为联系点，既要注重基层联系点的多样性和广泛性，又要兼顾不同区域、行业领域、人群的特点和立法需求。其次，在基层立法联系点的职责方面：一是对地方性法规草案提出意见、建议；二是对地方人大常委会提出立法建议和要求，对立法规划、计划提出意见；三是围绕地方立法中的主要问题及地方性法规执行情况开展调查，提出建议；四是参与地方人大常委会组织的立法调研、评估、座谈。再次，在立法基层联系点的工作保障方面，地方人大常委会出台相关制度规范，明确设立条件、职责要求、经费保障等；拨付基层立法联系点工作经费，对重大活动给予适当补贴；建立专门的信息交流沟通平台，保证信息交流的通畅；组建基层立法联络员队伍，定期指导与培训；建立绩效考核制度，提高联系点的履职能力。

（五）重视专家参与

立法的民主化、科学化、公正性是当今立法的三大主流，专家参与地方立法正好契合了这些主流。如今，各界普遍认为专家参与地方立法是有效解决地方立法存在问题的有效方式，它的理论基础是基于公民参与的立法价值与立法效能的实现，有利于为创新地方立法体系提供充足的智力支援，建立科学合理稳定的立法体系，摒弃部门利益，提高立法效率和质量。十八大以来，地方人大在创新专家参与地方立法方式方面主要做了以下工作：一是建立立法顾问组织。地方人大常委会从科研单位、高等院校及司法部门中聘用10余位法律实践工作者和法学专家担任立法顾问，成立立法专家顾问组。选聘地方立法顾问要坚持公开、民主、择优的原则，选择热心地方立法工作，具有较高法学理论素养或者丰富的法律实践经验且具有有较强影响力的人。对聘用的立法顾问实行动态管理，定期召开立法顾问组工作会议，对顾问组成员根据情况适时进行调整，增加新的成员，解聘不适合成员，对在地方立法工作中作出显著成绩的成员给予表彰和奖励。二是邀请专家参与地方性法规制定过程。地方人大常委会制定和修改地方性法规前，通过电话、信函、传真、电子邮件等方式征求立法顾问的意见；并结合年度立法计划，根据立法顾问组成员的专长，每名专家确定1—2部法规草案作重点研究。有的法规，可以召开专家论证会、评估会；有的法规，可以专门到大专院校、科研所召开座谈会，听取意见和建议；有的法规，可以委托专家起草；有的法规，可以邀请专家全程参与法规修改工作。三是发挥地方立法研究中心的作用。充分发挥地方高校和人才资源的优势，地方人大常委会与省内外高校签订长期合作的意向书，与地方高校一起建立地方立法研究中心或者成立地方立法研究会，共同参与地方立法理论研究课题，为地方人大常委会进行法律知识讲座，提供地方立法相关咨询服务，协助培训地方立法工作人员，增强与相关高校在地方立法方面的合作和研究。

（课题组成员：滕鑫曜系湖北省人大常委会原副秘书长，杨建业系省人大常委会法规工作室经济法规处处长，孙爱萍系经济法规处调研员，张彦系经济法规处副处长，陈苒、付炫平系经济法规处四级主任科员。）