四、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，展望未来发展

（一）指导思想

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。一是坚持正确的政治方向，认真贯彻落实党的十九大精神，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。二是坚决维护宪法法律权威，坚持依宪治国、依宪执政，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。三是明确人大机关定位，发挥人大立法主导作用，充分支持和保障人大职权行使，保持人大同人民群众密切联系。四是加强人大自身建设，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构，推动人大工作再上新台阶。

（二）人大机关定位的新要求

理解党的十九大报告对人民代表大会制度的最新定位，关键在于明确坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间有机统一的关系。党的十九大报告对这三者之间的关系的权威阐述是：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”未来人大机关的发展，首先必须始终坚持党的领导，其次必须全面履行宪法法律赋予的职责做好工作机关，最后必须进一步密切同人民群众的联系做好代表机关。

1．坚持党对人大工作的领导

党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，也是做好人大工作的根本保证。党通过人民代表大会制度建立的国家机构体系，将党的路线方针政策和决策部署在各级国家机关中得到贯彻执行，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。通过人大立法权行使，将党的主张通过法定程序上升为国家意志。通过人大人事任免权的行使，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。

2．明确人大工作机关和代表机关的定位

在我国，作为工作机关的人大，承担着宪法法律赋予的国家权力机关、国家立法机关、宪法修改、解释、监督机关的职能。作为国家权力机关的人大，行使的是人民赋予的国家权力，并将国家权力配置到不同国家机关行使，形成决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调的国家机关体系，以及中央和地方国家权力分配体系。作为国家立法机关的人大及其常委会，行使的是国家权力中的立法权，与国家行政机关、审判机关、检察机关以及将来的监察委员会并列。作为宪法修改、解释、监督机关的人大，应当加强宪法实施和监督，健全宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。作为代表机关的人大，必须保证和发展人民当家作主。人民应当能够通过公正的选举制度，选出真正代表自己权益的代表，参与国家政治、经济和文化、社会事务的管理。

（三）人大职权行使的实效性

1．努力立良法促善治

中国特色社会主义法律体系形成以来，人大立法进入精细化立法时期。做好未来时期立法工作，应当把握六个重点：一是坚持党对立法工作的领导。这是加强党的领导作用在立法工作中具体贯彻。二是坚持科学立法、民主立法、依法立法的理念。在不断修订完善各领域立法的同时，要保持清醒的立法观，即法律并非万能，我们应当允许“法律空白”的存在。三是明确努力立良法，促善治的目标。提高立法质量，努力立良法善法，是深化依法治国实践的更高标准。四是发挥人大在立法工作中的主导作用。加强人大在立法工作中组织协调，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。五是加强重点领域和民生领域立法。发挥立法在改革发展过程中的引领作用。六是做好地方立法工作。2015年《立法法》修改的特点之一是赋予设区的市地方立法权。做好地方立法工作应当明确界定地方立法权限范围。妥善处理中央和地方立法权限的划分。同时，进一步加强备案审查，明确省、自治区人大常委会对报请批准的设区的市地方性法规进行审查时“处理决定”的内涵和外延，确保备案审查制度的效力。

2．有效履行监督职权

2018年通过的宪法修正案和《监察法》确立了监察委员会作为行使国家监察职能的专门国家机关的宪法地位。由此建立的国家监察机关体系和专项监督制度值得研究和探索，监察委员会的实际运行状况，监察委员会与人大、政府、两院在具体工作关系中如何处理衔接等很多细节问题，也有待于在实践中积极探索。按照中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求，为配合深化国家监察体制改革的开展，全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会。更名后的人大监察和司法委员会具有哪些职能，地方人大专门委员会如何配套跟进，如何完善人大对监察委员会监察工作和履行监察职责情况的监督等，都是未来人大制度需要及时跟进研究的新问题。此外，《宪法》《立法法》修改后，对设区的市地方性法规的备案审查、对选举过程违法行为的监督，等等，也是人大工作现在和将来发展要关注的热点。笔者认为，省级人大及其常务会应当及时明确审查备案标准，制定完善相关工作规程。加强人大选举监督，将监督范围扩大到选举的全过程。同时，应当增加人大质询、特定问题调查、撤职案提起的使用频率，使人大监督权真正发挥利剑作用。

3．依法行使决定权和任免权

围绕重大事项讨论决定权的争论主要集中在以下几个问题：是否应该，是否可能对重大事项讨论决定权的行使划定边界；如果不应或者不能划定范围，该权力应如何实现；如果应当且可以划定范围，该以何种方式操作。笔者认为，解决上述疑惑的出路应当从宪法、法律规范出发，结合政治实践的经验，作出制度解释和安排。2018年《宪法》第62条第16项、第67条第22项已经就该问题作出了规范性表述。为了避免列举式存在的不周延情况，可以通过对《宪法》条文扩大解释，作为对列举式规范的补充。从政治实践看，广东省、上海市、江苏省、湖北省等多个省市均已有相关规范出台以及政治实践，检验了划定人大重大事项讨论决定权范围，也为人大充分行使职权提供实践依据。针对人事任命权现实运行中存在的重任轻免、任后监督不力、程序不统一等突出问题。笔者认为，人大及其常委会行使人事任免权既要保证对任免对象的全方位考察，接纳党组织的政治考察结果，又要尊重人大的程序性权力，使之产生实质的任免效应。

（四）人大自身建设的制度化

加强人大自身建设，是人大及其常委会依法履行职责的重要条件和保障。党的十九大报告指出，“健全人大组织制度和工作制度”“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2018年3月，在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确提出完善全国人大专门委员会设置，更好发挥职能作用。

1．完善人大组织制度

提高人大常委会、专委会专职组成人员比例，是人大组织制度建设的重要内容。下一步，应当增加人大常委会机关人员编制数量，尤其要多吸收各类专家人才。同时，加强同人大代表和人民群众的密切联系，发挥“代表之家”“代表联络室”等代表联络机构，运用大数据和“互联网+”等平台，拓宽人民参与途径，及时回应群众关切。

2．提高代表履职能力和责任感

提高人大代表的履职能力，是汇集民愿、反映民意、倾听民心的应有之义。应当把好人大代表准入关。明确人大代表的资格标准，将更专业、能力更强的代表吸收到人大代表队伍中来。做到培训必须化、常态化、定期化。不断提高代表素质和能力，如政治素质、法治素质、审议工作报告的能力、社会活动能力等。加强对代表履职的监督。搭建代表与选民的直接平台，利用现代化的手段拉近代表与选民之间的距离。提高代表提案质量。笔者认为，对于常年不发言、不提议案建议的代表，应当及时启动监督程序予以罢免。

（五）选举制度的再完善

选举制度是人民代表大会制度的逻辑起点，是衡量国家民主程度的重要标志。我国选举制度的完善，关键在于从行政管理思维转换为程序思维，通过更为公正的程序和制度设计，保障公民和代表自由行使选举权和被选举权。应当吸取人大代表贿选事件的教训，在相关法律中明确筹备组和大会主席团的定位和职权，健全事后追责程序；选举机构的职权设定应当更为明晰，每个选举程序都应提前在政府网站、报纸、广播等公共平台详细公开信息；科学分配代表名额，适当增加农民、工人、知识分子等身份的代表名额，减少官员、企业家等代表的名额比例；健全公民参与，加强人大对选举全过程的监督，明确相关法律责任后果，加大惩处力度。