预算改革在路上

预算法首次大修充分体现了中国法制建设民主化过程

从2004年第十一届全国人大把预算法修改列入立法规划到2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，历时十年、两届人大、四易其稿、征求30余万条意见……有“经济宪法”之称的预算法首次大修在博弈中尘埃落定。正如财政部财政科学研究所前所长贾康所说：“基于中国的国情和中国配套改革的进程，预算法本次也只能采取有限修改的原则，追求有限目标。”无数专家学者、相关从业人员、人大代表在预算法修正中贡献了自己的智慧。虽然不易，但历经十年预算法修正案能够通过仍是一个重大成就。2014年8月26日上午张德江委员长参加的分组审议中，与会人员普遍认为，修改预算法是落实党的十八大和十八届三中全会决定精神，深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重要举措，是必要的、适时的。修正案草案吸收了近年来预算改革探索的成功经验，回应了当前人民群众最关心的问题，与中央决定的财税体制改革总体方案衔接较好，将成为对推动改革具有全局性影响的一部重要的法律。与会人员认为，修正案草案增强了预算的完整性、科学性和透明度，强化了政府债务管理，完善了财政转移支付制度，规范了预算执行，加强了预算监督，理念、制度先进，规定具体、明确，既注重增强法律的可操作性和可执行性，又充分发挥法律的引领和推动作用，比较成熟。此轮对预算法的修改，是改革的需要，是建立现代预算管理制度的需要，也是中国法制建设民主化的重要成果。

要推动预算法配套制度体系的进一步完善

不过《预算法》的修改，只是解决了政府依法理财的法律基础，做到有法可依，但是要从根本上促进政府依法理财，还有很多工作要做。一是需要加强审计。要促进政府依法理财，就需要按照《预算法》规定进行审计。各级人大也要重视审计结果，督促有关部门查处违法违规行为，促进政府依法理财，进而促进政府依法行政。二是强化预算约束。2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，强调“强化预算约束”，这一改革精神虽然已经写进了预算法修正案草案总则，但预算约束问题任重道远。三是在中央预算的支出里面要编制到项目。审议四审稿时，全国人大常委会委员任茂东仍然坚持这一规定。他指出，1999年第九届全国人大常委会通过的《加强中央预算审查监督的决定》规定，中央本级预算的经常性支出按中央一级预算的单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制。15年过去了，现在还做不到。四是全口径预算。党中央提出全口径预算，但是修改后的预算法并没有在法律中落实全口径预算精神。在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的“四本预算”体系，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还有差距。目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。这可能会导致很多支出转换为另外的资产，而一旦转移为另外一种资产，就脱离了人民与人大的监督视野。五是权力权衡。修改后的预算法规定：“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。”这样的规定符合“权力制衡”原则指导下的制度建设方向，但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。六是绩效预算。即以结果是否实现预期目标为标准和导向，通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金的全程科学管理。我国在这方面已经形成明确导向，但实际工作层面还刚刚起步，许多重要事项尚在探讨中，所以这次预算法修改中，仅规定了“各级预算应当遵循讲求绩效和收支平衡的原则”，没有就建立和完善绩效预算管理制度、推行绩效预算作进一步的规定。这些相当复杂的问题，需要在日后实践中，根据经验来分步补充修改和细化预算法中关于绩效的相关制度。

政府隐性债务问题仍有待解决

预算法2014年8月底修订通过后，地方政府债务管理进入新纪元，地方政府举债有了合法的“前门”——由省级政府在限额内，通过发行政府债券方式举债。国务院2014年9月份印发的43号文，以及财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件，均反复强调明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。2016年11月4日，财政部相关负责人以答记者问的形式，再次重申新预算法等相关规定，表示新预算法生效后，地方政府债务仅限政府债券形式，且实行限额管理，2016年全部地方债额度为17.18万亿元，融资平台债务并不属于政府债务。

但实际情况复杂得多。2015年之后，融资平台通过各种融资渠道仍在继续举债，包括银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以公开可统计的城投债为例，截至2016年10月底，融资平台中城投债发行超过3700支，债券额度超过3.7万亿元。新预算法勾画出的地方债管理新蓝图并未全部实现。一是来自政府端的挑战。新预算法等规定城投公司不得替政府举债，但地方为了稳增长需要，在城投公司被限制的情况下，就通过城投公司的子公司、孙公司来替政府举债，方式跟之前类似，就是换了其他主体。二是来自金融端的挑战。由于经济下行压力加大，银行贷款资金投向民营企业意愿下降，融资平台从2015年下半年又进入融资成本低、资金充裕的环境，地方政府刚好可以加大基础设施等投入。三是来自模式效率的挑战。新预算法实施之后，平台公司仍有现实意义。在推行PPP模式的过程中，大家讨论比较多的就是PPP模式和传统融资平台模式孰优孰劣？对于中西部欠发达省份，政府投融资需求较大，通过平台公司、以政府购买服务形式进行基础设施投入，节省了PPP模式的很多中间流程，更有效率。四是来自政企关系的挑战。政府和融资平台公司的关系为股东和法人的关系，融资平台债务依法不属于政府债务，其债务由自身负责偿还，地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。但融资平台并不具备清晰的法律内涵，在现实中进行债务分割比较困难，融资平台实际功能上既替政府举债也为自身一些经营项目举债。融资平台在决策上往往听命于政府部门，担任基础设施、公共服务项目等投融资职能，平台债务还款来源主要是土地出让收入、财政资金、债券置换资金以及金融资金，大部分融资平台自有现金流还是非常不足。

继2016年5月地方政府性债务审计9条意见出台之后，2017年8月29日，浙江省审计厅根据国务院加强地方政府性债务管理的意见，出台了进一步加强市县政府性债务审计工作的9条意见。新9条对债务审计的重点、风险评估方法、评价标准、责任认定和处理意见作了明确。2017年10月16日，浙江省审计厅又下发了政府性债务审计工作指南和调查表。这次债务调查采用新口径、新标准，进一步扩大政府性债务审计监督范围，从政府支出责任视角出发，重点关注BT项目、PPP项目、政府购买服务、反借补偿款、明股实债等5类可能存在政府变相融资的违规行为。首次将PPP项目、政府购买服务纳入债务审计重点范畴，推进债务“一个笼子”。

从上述分析以及浙江情况来看，政府隐性债务恐怕还不能简单采取“鸵鸟政策”。财政部的宣告还不能解决所有问题，债务置换也无法解决所有问题。新预算法出台后，财政金融体制改革依然重责在身，党的十九大所提出的财政金融体制改革目标依然任重道远。毕竟隐性债务的产生有着深刻的经济社会背景，其化解也需要调动整个经济社会各方面要素的综合效力，需要客观、全面、动态地观察和分析，根本出路在于全面深化改革，多措并举、标本兼治。这些措施应包括：

一是“治存量”，全面清理存量债务，做好风险防范预案。要秉着实事求是、客观公正的原则，从政府支出责任视角出发，推广应用浙江经验，扩大政府性债务审计监督范围，摸清BT项目、PPP项目、政府购买服务、明股实债等各类政府隐性债务的规模、主体、结构、期限、利率，科学评估地方政府隐性债务风险。要做到心中有数，掌握风险底数，深入分析成因，找准问题根源；做到手中有策，严格控制增量，稳妥化解存量，并通过提前落实还款来源、设立偿债风险准备金、制定资产处置方案等方式，制定风险化解预案，守住不发生区域性系统性风险的底线。

二是“关后门”，加强银政双方硬性约束，坚决遏制政府隐性债务增长。既加强对金融机构监管，让监管“长牙齿”，从资金来源、投资渠道、内部管控等方面，坚决遏制金融机构通过明股实债、虚假PPP或政府购买服务、违规担保等方式向地方政府和融资平台违规过度融资，改变对地方政府融资平台“刚性兑付”和“隐性担保”的市场预期；又加强对地方政府的约束，进一步压实责任，落实属地监管责任，建立问题倒查和责任追究机制，引导树立正确政绩观、正确发展观，坚决防止简单以生产总值增长论英雄，坚决防止靠过度举债保增长的做法，确保政府债务可承受、可持续。近期，我们可喜的看到，随着十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议的召开，金融监管机构、地方政府、金融机构和社会各界都将控制地方政府隐性债务、防范化解债务风险放在非常重要的位置，相继出台了一系列的监管政策和处置措施，相信伴随这些政策的实施，地方政府隐性债务将得到有效遏制。

三是“开前门”，完善地方政府债券发行管理的相关办法。完善对地方政府发债程序、信用评级制度、资产负债财政状况等信息披露制度，完善债券偿债机制、资金使用效益评估、债务风险防范机制和风险预警体系。推进政府会计制度改革，编制政府资产负债表，摸清资产和债务存量。完善地方政府信用评级方法与模型，设立偿债风险准备金和偿债基金，形成缓冲地方债券信用风险的“蓄水池”；构建风险应急处置机制，设置全国性的债务稳定工具，发挥人大和审计、监察等部门的监督职能，加强对举借债务的事前审批、事中监控和使用跟踪，加大对违法违规融资的查处力度，严肃问责，倒逼政府自觉规范举债行为。

四是“修围墙”，理顺各级政府间和政府与市场的关系。要按照中央《深化财税体制改革总体方案》要求，加快推进财税体制改革，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，加快构建房地产税等地方税收体系，促进权力和责任、办事和花钱相统一。要大力推进地方政府融资平台市场化转型，围绕城市运营主体和战略性产业培育主体两大职能，切实做实做强融资平台，充分发挥融资平台在政府与市场之间的桥梁作用，以市场化方式服务地方政府的发展目标，避免地方政府过度举债并参与市场活动。