【思考】

开行湖南省分行融资平台情况汇报

2013年9月5日向财政部调研组的汇报报告

政府融资平台对湖南省城镇化和工业化发展发挥了重要作用。如果没有政府融资平台的推动，恐怕湖南省目前的城镇化率还保持在十年前的水平。在融资平台的推动下，湖南省一大批高速公路、城市道路和农村公路开通，一大批工业园区完成建设，一大批污水处理设施、垃圾处理设施得以建成，这个过程中湖南省政府债务也逐步积累。在当前这样一个新的发展阶段，如何正确认识、运用、保护和管理融资平台是一项极其重要的工作。

一、我行融资平台管理的主要工作

近几年我国融资平台监管政策，基本围绕融资平台的“防风险、挤泡沫、去杠杆”和“推进市场化改革”两条主线进行。中央意在不发生系统性、区域性金融风险的前提下，通过改革进一步释放制度红利，加强市场在金融资源优化配置中的基础性作用。为符合形势发展的要求，开行在推动融资平台向市场化方向改革转型方面进行了多方面探索。

（一）构建融资平台达标体系，通过“四项建设”推动平台做实。湖南分行早在2008年就采用打分卡的形式构建了政府融资平台分类评价指标体系，开展分类评价。2011年根据宏观经济政策和监管要求的变化，分行对评价指标体系进行了动态调整，修订为《政府类公司分类评价指标体系》。整个指标体系包括基础打分、调整因素和评价展望三部分，从治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设四大类16个指标对融资平台进行综合评价，根据分类评价的结果，采取“一户一策”的方法，推动平台做实资产，防范风险。对于这套体系，我们是完全开放性的，在全省融资平台规范与发展大会上对外发布，采取了要点突出、科目必要、指标清晰、便于对照的设计原则。通过这套体系，检测和揭示政府类融资平台建设存在的缺陷和不足，推动政府类融资平台向市场化法人转变。

（二）研究制定改革转型方案，推动融资平台市场化转型。2010年国务院19号文明确提出“要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。银监会等部门也出台了一系列推动措施。开行湖南分行在总结中央政策的基础上，根据地方实际，于2012年上半年研究出台了《建设市场化投融资主体推动融资平台转型发展》。提出了“五基五化”的思路：一是以产业链整合为基础，拓宽平台发展空间；二是以资源整合为基础，提高平台融资能力；三是以产权关系为基础，推动法人建设；四是以市场化主体建设为基础，推动企业发展转型；五是以专业化发展为基础，形成优势互补、分工明确的发展格局。在这种思路的指导下，开行积极为长沙、益阳、岳阳、株洲、湘西等地方政府提供规划顾问服务，具体从三个方面推动融资平台市场化建设，一是通过增信措施推动平台的市场化，我行通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自身的还款能力；二是通过明确平台与政府的界限，实现平台的角色转换。把完全依靠政府信用转变为主要依靠企业自身信用，尤其对增量融资要以企业自身信用为主，实现从以政府信用为基础的“融资平台”、“融资窗口”向以企业信用和市场信用为基础的“投资平台”和“运营主体”转变。三是加强一般公司主体建设，引入大型企业、民间资本等各类资金，采取并购、重组等各种方式，充实公司资本金，完善治理结构，提高现金流覆盖率，降低资产负债率，提高企业自我积累、自我发展能力，实现城市建设投入产出的良性循环。

（三）全面动态管理，加强平台风险监控预警。积极创新平台风险管理模式，通过建立全面动态的平台风险监控预警机制，实现了由“被动应付风险”向“主动监控化解风险”转变，有力地保障了平台的健康发展。一是建立融资平台风险监控机制。为有效防范平台贷款风险，分行自2008年就建立了平台公司分类评价体系，通过不断的动态调整，这套机制在推进融资平台转型发展过程中发挥了重要作用。分行还定期跟踪分析各级政府负债空间，初步建立起覆盖省市县三级的政府负债预警机制，分析了湖南省财政体制“省直管县”改革政策对分行的影响，解读了融资平台等外部政策，开展融资平台贷款风险压力测试工作；二是加强指标监控，建立风险动态报送机制。分行以服务国家战略、积极稳妥支持城镇化为前提，从“平台公司债务”和“地方政府债务”两个维度评价和控制风险，提出“平台公司债务控制指标”和“地方政府债务控制指标”两套风险指标控制体系，对平台债务风险进行有效防控。并不定期发布平台客户风险提示和风险动态，从信用风险、合规风险、操作风险等不同层面对平台存在的一些问题进行风险揭示，提出相关风险缓释措施和建议。

（四）紧跟宏观政策变化，实时指导融资平台的融资工作。一是，2009年以来，分行累计召开了四次全省范围内的融资管理工作会议，邀请省政府金融办、人民银行、银监局等管理部门，一起与全省各级政府融资平台进行沟通交流，在不同时点，回答了诸如开行改革转型、融资平台的清理整顿、新监管政策下的平台信贷政策和融资平台的市场化转型等大家关注的问题，通过指导融资平台职能转变、资产整合、项目策划等方面的工作推动融资平台健康发展；二是，分行设立了政府融资平台清理领导小组，赴全省几十个市县，了解各地融资平台存在的现实问题，及时提供开行的意见和建议，与各地政府一起推动融资平台清理整顿的平稳过渡；三是，研究出台一系列报告和融资规划，协助政府和平台公司做好顶层设计。目前分行已经为全省几十家平台公司编制了专门的系统性融资规划，为其合理融资和负债制定系统性方案。《对湖南省重点融资问题的建议》和《湖南省政府融资平台调研报告》等一些重要成果分别得到时任张春贤书记和周强书记的高度肯定。

二、融资平台在经济社会发展中的作用

（一）应对国际金融危机，承接“扩内需、保增长”重任。2008年国际金融危机对我国经济形成很大冲击，沿海地区中小企业大量倒闭，社会投资不足，经济面临较大困境。政府融资平台一方面借助政府信用从银行承贷资金，另一方面又投向城市公共基础设施、高速公路等重点领域，通过投资拉动经济平稳过渡。尤其是中央提出4万亿投资计划，如果没有政府融资平台作为主体，很难得到有效实施，那么我国经济就有硬着陆的危险。

（二）创新中国特色投融资体制，丰富投融资主体。湖南是内陆省份，不同于沿海较发达地区，市场主体相对不足是发展的瓶颈制约。而要搞投资、搞建设，不能没有融资和投资的市场主体，这是经济运行的微观基础，融资平台一方面搭起了政府与金融资本之间的桥梁，使政府信用与市场信用进行有效对接，另一方面，融资平台丰富了地方投融资主体，成为地方投融资体系的重要组成部分。目前我省融资平台已从以前的无人问津变为当前商业银行、债券市场都比较关注的领域，而且这么多年保持了良好的还本付息，这是我省投融资体系建设的重要成果。

（二）加速城镇化进程，提升城市化品质。政府融资平台承载了市政建设、县域经济、重大产业基地建设、节能减排、城镇污水垃圾处理、水利、保障性住房、棚户区改造等一大批重点项目的建设。十余年仅仅在开行的支持下政府融资平台就支持了全省245条市州主干路、294条区县主干路和89个路网改造项目的建设，支持了全省73个开发区和工业园基础设施建设。这些工作对于湖南城市化水平的提升，产生了很大的促进作用。湖南省城市化率从2002年的32%达到目前50%，城镇化率年均提高1.48个百分点，高于同期全国平均增长速度。全省城镇化水平与全国平均水平的差距由2002年的8.39个百分点缩小到2012年的6.1个百分点。在城市化率提升的同时，城市品质也在不断提高，以前有人说，湖南城市化是“地表光，地下脏”，通过一些污水处理厂、垃圾处理厂等生态环保工程的建设，湖南城市品质不断提升。

（四）支持民生工程，助力“和谐湖南”。城市化是不是让生活更美好，关键看民生工程搞得好不好。政府融资平台介于政府和市场之间，运用市场化的方式极大完善了政府公共服务设施的建设。通过融资平台，仅开发银行就发放了城镇污水垃圾项目贷款76亿元，保障性住房贷款120亿元，节能环保贷款276亿元，支持了全省42家教育卫生单位的改扩建工程，支持了全省“十一五”污水处理管网建设项目、17个污水处理项目和12个垃圾处理项目。这些项目的建成优化了城市居民的生活环境，改善了城市的生态质量，为推动和谐湖南做出了重要的贡献。

三、存在的主要问题

为进一步推动我省投融资体系改革完善，我们认为我省在融资平台发展及政府负债管理方面还存在以下问题需引起重视。

（一）部分融资平台短期资金供需紧张，流动性压力加大。随着政府债务的不断攀高，部分融资平台面临着“新开工项目需求和到期债务还款”两大资金压力重叠的问题，短期资金供需矛盾较大。尤其随着国务院19号文发布以来，随着国家对政府融资平台和地方债务的清理整顿，对平台的监管政策日趋收紧，特别是从2012年11月5日开始，在不足2个月的时间内，相关部委围绕地方政府性债务以及融资问题连续下发五个文件，融资平台的外部融资环境进一步趋紧，商业银行纷纷压缩甚至退出融资平台贷款。另外，随着国家对土地资源的强化监管和用地指标的限制，土地作为平台优质资产的来源越来越难以获得，土地出让收入受国家政策影响下降很快，特别是市一级的平台，普遍存在土地资产与自身融资规模不匹配的问题，难以提供充足的土地抵押融资，融资能力下滑。

（二）部分地方政府负债过度，一些融资平台偿债能力不足。虽从湖南省审计署公布的湖南省债务审计结果来看，湖南省主要债务指标仍处于较低水平，整体风险可控，但部分县级政府债务负担过重，个别市、县政府债务率已经超过100%，甚至超过200%。与此同时，一些融资平台也潜藏着偿债风险，以省本级和市本级的14家融资平台为例，有5家平台公司资产负债率超过70%，从盈利能力看，省、市本级有6家盈利，6家亏损，2家持平。14家公司的资产中市政基础设施等不能变现的资产1896.4亿元，占资产总额的51.96%，这些资产难以产生直接效益。

（三）融资平台市场化程度不足。一是经营性资产不足，经营性收入有限。我省平台很多资产都是道路、桥梁等“沉没资产”，无法给公司带来利润和现金流。我行138家平台公司中经营性资产（主要指土地、房屋）占比高于80%的平台占15%，在50%至80%之间的占58%，低于50%的占27%，比如长沙市城市建投，2012年集团母公司总资产达到387亿元，但其经营性资产不到10亿元，自身造血的基础薄弱，对财政资金依赖较大。二是融资平台的发展质量不高。以浏阳城投为例，浏阳城投2008年总资产为35亿元，目前已达90亿元，拥有存量土地6000多亩，公司也由过去单一的投资公司演变为下设7个内部部室、4家子公司、两家控股公司的集团公司，资产负债率不到40%。发展速度虽然很快，但也存在一些问题。如部分资产变现能力不强。总资产中有部分资产为城市道路、公园等固定资产，不具备变现能力；6000亩存量土地按目前市场价折算价值约150亿元，但由于种种原因，这些地并没有完成拆迁，由生地变成熟地还需要付出大量人力、物力；人员结构不优，城投员工50%为退伍安置军人，高级管理人才相对较少。三是公司缺乏市场化经营理念，效益观念淡薄，市场化转型困难。

（四）省市县三级融资平台融资能力和抗风险能力不均衡。一是贷款分布不均衡。贷款主要集中在省级和地级市平台，县级贷款占比较小。目前我行138家平台中省级平台和市级平台银行贷款余额占全部平台贷款余额的50%以上，地市级平台余额占45.62%，县级平台占26.73%，若剔除湖南省县域经济项目（由省级平台提供质押，享有省级信用），该比例将降至5%。二是融资能力差异大。目前省级平台和市级平台能够通过债券市场进行直接融资，县级平台融资仍主要依靠银行贷款。非信贷融资分布极不均衡，长沙市融资平台非信贷融资占比超过30%，而县级平台则在5%以下。国家发改委规定仅省、市两级平台和全国“百强县”允许发行企业债，湖南省大部分县级平台不具备发债资格，融资模式较为单一，仍以信贷融资为主。三是各级平台风险抗压能力差异较大。经压力测算，目前经济发达的地市级平台情况并不理想，主要是这部分平台对外融资能力较强，债务增长速度显著快于其收入的增长速度，平台的融资杠杆率比较大，个别平台甚至已经达到最高，继续融资的空间很小。同时，湘西等落后地区抗压能力较弱。这些落后地区属于典型的“吃饭财政”，平台难以得到有力的财政支持，对债务的消化能力较弱，在整合资源上也“相形见绌”，自然抵御外部风险的能力就弱。

（五）非银行性融资发展过快，缺乏有效监管。除传统的信贷融资外，融资平台非信贷融资近年来发展迅猛，特别是国家对平台进行清理以来，企业债、中票、短融、信托等多样化融资工具成为规避监管、弥补资金缺口的重要选择，据统计“影子银行”资金已经占全口径融资额的四分之一以上。以某城投为例，开行通过十几年的贷款投放才形成贷款余额不到30亿元，而最近该城投通过两期企业债就融资33亿元，超过了开行十几年形成的债务规模，这种短期、集中、大额的融资对公司的投融资效率和资金管理提出了很大的挑战。

四、工作建议

（一）建立整体风控体系，统筹平台债务的管理。在“影子银行”和多元化融资的大背景下，要控制平台总体债务，保持平台债务连续性和稳定性，需要建立“统一规划、综合控制、统一监督”的平台债务管理机制，对平台举债程序、举债形式、举债规格与期限、举债用途进行统筹管理，降低债务总量风险和现金流风险。一是对各平台进行总体资信评价，以此来明确负债边界，强化债务总量约束；二是统筹安排各种不同债务的期限结构，防控现金流风险，实现“既要控制平台债务总量、又要防止平台资金链断裂”的目标；三是实现对平台债务评估规划、跟踪监测、应急管控等全过程管理；四是各种债务资金同步到位、交互使用，缩短平台的项目建设周期，降低平台整体融资成本，为平台尽快盘活存量资源、实现转型争取有利空间。

（二）充分发挥银行的作用，配合地方政府的债务管理。一是在债务管理中建立融资平台债务“牵头管理行”制度。湖南省已出台了政府债务管理办法，提出进行额度控制，设定地方政府的债务上限。在此基础上，设计银行贷款规模控制卡。建议由各级地方政府根据与金融机构合作情况及意愿，确定一家银行为融资平台债务牵头管理行，并报同级财政、银监及人行部门备案，以使贷款规模控制卡设计和使用过程中，牵头行能发挥更多管理作用。同时，财政部门在下发融资举债核准通知时应征询融资平台债务牵头管理行的意见。这样便于对平台债务的统筹管理。二是金融机构应对平台政府性债务融资额度加强审核。金融机构在批准融资前，应到财政部门对平台政府性债务融资核准通知中的已有融资额度进行核对，拟批准的融资额度与本年度已有的政府性债务融资额度累计不得超过年度可融资规模。对本年度融资额度已达到年度可融资规模的举债单位，各级金融机构不得批准新的项目融资。三是加大政府债务公开力度。建议对各金融机构开放政府性债务管理信息系统的查询权限，同时建立政府性债务的定期公布机制，以便于各金融机构动态掌握政府债务情况，科学合理地制定执行信贷政策。

（三）统一政府性债务管理统计口径和标准，完善债务管理体制。一是明确政府性债务归口管理部门。在多元融资的推动下，融资平台债务来源渠道已经扩展到银行、证券、保险、信托等诸多领域，因此需要明确债务归口的管理部门，控制总体债务的风险边界。二是统一债务的统计口径。只有各级政府在统计口径上保持一致，债务数据才能为政府和金融机构决策提供更科学的风险数据依据。三是建立统一、受认可的政府债务率指标。我们发现各金融机构目前对政府性债务的统计范围及政府债务率的计算方式尚无统一标准，不同省份债务率口径也不一致。建议由财政部门牵头，会同人行、银监等部门，组织各主要金融机构建立全省统一并受认可的政府性债务认定标准及政府债务率的计算方法，作为开展融资平台信贷业务的重要依据。

（四）落实偿债准备金制度，切实防控债务风险。偿债准备金制度是防范财政金融风险的有效手段，要进一步强化落实偿债准备金制度。建议省、市、县三级均应建立偿债准备金制度，偿债准备金余额原则上不低于未来一年类到期本息金额的30%。偿债准备金实行专户管理，并将专户开设在最大债权银行。