【人大建议】

强化政府融资平台作用 加快新型城镇化战略实施

2013年3月第十二届全国人大第一次会议的建议

从1978年的17.92%到2012年的52.57%，中国城市化率平均以每年百分之一的速度递增，快速的城镇化成为中国发展的重要标志。但目前我国的城镇化率只是达到了世界平均水平，与发达国家通常城镇化率达到80%相比，我国城镇化水平依然滞后，未来还有20%—30%的提升空间。十八大提出“四化并举”, “未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化”，新型城镇化建设将带来旺盛的投资需求。假设城镇化率继续保持每年1个点的增长，到2015年，城镇化率达到55%时产生的基建资金需求为11.2万亿元，到2020年城镇化率达到60%时共产生的基建投资需求为27.8万亿元。从行业来看，目前已经有28座城市的轨道交通规划通过国务院审批，33个城市完成了轨道交通规划。如果按照地铁建设每公里的造价平均4亿—5亿元计算，至2015年，新增里程地铁需要8000亿—10000亿元的资金需求；2016—2020年，不考虑价格因素，至少有1.37万亿元的融资需求。从地区来看，各地地方政府新型城镇化融资需求旺盛，河南省2011—2015年城镇化投资需求为1.72万亿元；湖南省2013—2015年湖南省城镇化基础设施建设投资7210亿元，到2020年，城镇化基础设施融资建设需求1.92万亿元。其中大部分集中在城镇交通网络、产业园区、供水排水、垃圾处理、保障性住房、城镇环境整治、城镇公共服务设施等政府投资类项目领域。

为应对金融危机，2008年以来，我国实施了适度宽松的货币政策，并推出“4万亿”经济刺激计划，央行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，各家商业银行开始大量向地方融资平台提供贷款。融资平台优化配置了国有生产要素，并释放出了潜在经济能量，各地融资平台通过支持公共基础设施建设，如高速公路、城市道路、地铁、供水、环境治理，棚户区改造，产业园区等，加速推动了我国的城市化进程。但由于地方政府融资平台快速增长的负债带来了财政和金融风险隐患，2010年国务院19号文下发后，各部委出台了一系列文件，加大了对政府融资平台的监管力度。在举国推动新型城镇化进程的背景下，面对旺盛的融资需求，政府融资平台的功能在逐步弱化，集中表现在：一是融资平台的“两难”身份，不能对新型城镇化建设发挥可持续的推动作用。由于监管认定标准不同，融资平台在“退出”与“不退出”之间徘徊。由于同业政策不同，融资平台在“全覆盖”与“基本覆盖、半覆盖、无覆盖”之间挣扎。为完成政府关注的某些项目，往往需要转化身份或打造新的主体，如承担保障房任务，必须进入平台，承担标准化厂房建设，又必须退出平台。二是融资平台新增贷款投向受限，效率低下。监管部门将政府融资平台分为监管类与监测类，监管类目前仅能在收费公路、保障性住房、水利项目领域向银行融资，项目领域狭窄，且每一笔贷款需各银行总行统一授信、逐笔审批；监测类平台不得就保障性住房及其他公益性项目申请贷款，监测类平台发挥支持新型城镇化扩容提质、生态环境整治等基础设施建设的功能弱化。三是由于贷款监管风险的“降旧控新”，政府融资平台贷款规模限制较为突出。

作为我国投融资体制改革的产物，政府融资平台发挥了且还必须发挥重要的历史作用。考虑到“十二五”及将来一段时期内我国仍将处于城镇化、工业化快速发展阶段，地方政府尤其是相对落后的中西部地区仍需面对交通、环保、市政等基础设施和水利、保障性住房等民生领域的巨大投融资需求，过于限制甚至不允许对政府融资平台公司发放新的贷款，将切断新型城镇化巨大投资需求和金融巨大供给能力的纽带。目前，各级政府均希望通过强化政府融资平台的融资职能来推动新型城镇化建设，北京、湖南、河南、云南、安徽、兰州、福州等省市2013年的《政府工作报告》已陆续披露，多个省、市都提到“壮大”、“做大做强”地方投融资平台，以解决城镇化投融资难题。为突破新型城镇化建设进程中的融资瓶颈，建议：

一、顺应各地政府需求，依托已有省市县政府平台，强化政府融资平台的融资职能。借鉴国内外对政府负债的管理经验和我国地方政府实际情况，以地方政府债务控制指标为基础，建立地方政府评级制度及风险预警机制。目前，全国70%的省份已经制订了政府债务管理办法，在政府债务总体可控的情况下，建议支持地方政府给现有融资平台配置足够的经济资源并完善治理结构，促使融资平台成为资本规模大、投融资能力强，符合相关政策的独立法人，强化融资平台在新型城镇化资金需求与金融资金供给之间的桥梁作用并提高融资能力。支持金融机构通过建立和完善“以政府合作为基础，以平台建设为手段，以风险分担和补偿为保障”的运行机制，向新型城镇化基础设施提供资金支持。

二、扩大融资平台支持新型城镇化项目建设的领域。为更好地推动新型城镇化建设，建议扩大政府融资平台贷款的领域，将从银监发〔2012〕12号文规定的5类项目延伸至干线公路、农村公路、城镇片区综合开发、产业园区基础设施建设、城乡生态环境整治、特色城镇建设、水环境整合整治、城镇综合交通体系建设等领域。

三、强化监测类政府融资平台承担新型城镇化建设项目的职责，简化监管类融资平台项目评审授信流程。基础设施是城镇化建设的重要内容，也是城镇化建设的主要载体和基础。在政府债务总体可控的前提下，建议允许监测类平台承担新型城镇化建设的公共基础设施项目建设，允许政府以委托代建的方式进行回购。同时，根据项目类别和金额大小，对于承担新型城镇化公益性项目建设的监管类融资平台，允许银行总行下放部分贷款的审批权限至省级分行，以减少贷款审批的行政成本，提高银行评审效率及项目运作效率。

四、设立新型城镇化建设的专项规模并指定专门的银行实施。前几年，人民银行安排了1100亿元铁路专项规模给国家开发银行支持铁路建设，这种模式在新型城镇化建设中可以借鉴，建议根据年度投资计划，除年度分配给各大国有银行的规模外，人民银行每年增加5000亿—8000亿元的专项规模配置给指定的金融机构，以保证新型城镇化建设的融资需求。针对新型城镇化基础设施建设资金需求量大、使用周期长、经济效益低的特点，鼓励国家开发银行发挥其融资额度大、贷款期限长等政策性优势，加大对新型城镇化建设的投入。