关于审计查出问题整改情况报告机制的思考
朱卫民 曹红军 曹玉筠
审计查出问题整改情况报告机制是指政府向人大常委会报告审计工作情况报告和审计查出问题整改情况报告，人大常委会听取、审议相关报告，办理审议意见及其他相关工作所遵循的制度和采取的办法。为了更好地发挥人大常委会的监督作用，健全人大常委会监督工作制度，构建和完善审计查出问题整改情况报告机制势在必行。现就构建审计查出问题整改情况报告机制的必要性、当前审计整改工作存在的问题及原因、破解整改难题完善审计查出问题整改情况报告机制的建议进行阐述。
一、构建审计查出问题整改情况报告机制的必要性
1．机制构建是贯彻十八大精神的必然要求
构建审计查出问题整改情况报告机制，是贯彻落实十八大精神和监督法及全国人大相关意见，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，把财政资金管好、用好的必然要求。2015年8月，在中央全面深化改革领导小组第十五次会议上，审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，张德江委员长要求，“各级人大常委会要建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制，不断加强和改进人大监督工作”。江苏省人大常委会于2014年出台了《预算执行审计查出问题整改情况跟踪监督办法》，要求县级以上地方人民政府在向本级人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告后的六个月内，提交审计查出问题整改结果的报告，同时附各有关部门和单位具体整改情况的材料，一并印发常委会审议。目前，全省各级人大常委会已经形成了定期听取和审议审计工作情况报告和审计查出问题整改情况报告，提出审议意见，并对审计查出问题整改情况进行跟踪监督的工作机制。
2．机制构建是治理“屡审屡犯”的必定手段
构建审计查出问题整改情况报告机制，是增强监督的针对性和实效性，破解审计“屡审屡犯”的必定手段。2014年10月，国务院下发《国务院关于加强审计工作的意见》，对各级地方政府和被审计单位落实审计整改作出了规定。近年来，各级审计机关通过对被审计单位财政、财务收支活动的全面审计，依法处理处罚了部分违规违法行为，但“屡审屡犯”的现象仍然存在。“屡审屡犯”一般有两种情形，一是经过多次审计并查处的某类问题在同一部门、单位重复出现；二是审计发现的某类问题在不同年份、不同部门、单位重复出现。前者是具体部门、单位没有认真整改所致，后者属于共性的制度性问题。究其原因，一方面，审计对象相对固定，一定程度决定了审计发现问题类型相似；另一方面，审计整改督查机制不完善，是导致“屡审屡犯”现象的主要原因。构建审计查出问题整改情况报告机制，各级人大常委会根据监督法规定，对审计发现问题的处理情况开展监督检查，加大跟踪督办，做到严格问责，是有效预防审计整改“年年改、年年犯、审后反弹”现象的有力手段。
3．机制构建是创新人大监督方式的必得办法
构建审计查出问题整改情况报告机制，是各级人大常委会加强制度建设，完善监督程序，创新监督方式的必得办法。各级人大开展工作监督和法律监督的方式主要有：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审议和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告；开展执法检查；规范性文件备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案。以听取审计工作报告为主的人大预算监督方式，从某些方面来看，监督形式大于实质。人大在构建审计查出问题整改情况报告机制过程中，一方面可以将专题调研、特定问题调查等监督方式灵活运用，制定实施办法和章程，使创新监督方式更具有科学性、规范性、可操作性，弥补审计部门监督手段、执法力度的不足，提升监督层次和监督实效。另一方面，可以将审计整改事项列入询问和质询范围，责成被审计单位负责人到场回答专题询问和质询，并进行满意度测评，当场公布结果，通过创新监督方式，切实增强人大监督的刚性约束力，提高整改实效。同时，可以将听取审计工作和审计整改情况报告与相关法律执法检查相结合，促使相关部门依法行政的同时，有效推进审计整改工作。
4．机制构建是增强人大监督实效的必至途径
构建审计查出问题整改情况报告机制，是提升人大工作水平，增强人大监督实效的必至途径。各级人大常委会听取和审议审计整改情况报告后，对通过的决议、决定、审议意见，跟踪督办不够，是监督不力的主要表现。虽然宪法、地方组织法、监督法对地方各级人大及其常委会的职权作了明确，但规定得较为笼统，构建审计查出问题整改情况报告机制，是增强人大监督工作实效的重要保障。一方面，完善人大监督程序，形成监督事前、事中、事后全过程的监督体系，坚持依法、按制度、按程序监督，在充分调查研究、讨论审议的基础上，指出问题症结，提出切实可行的意见，推动个性问题及时整改，促进共性问题建立长效解决机制。另一方面，完善人大监督制度，严格问责，明确对审计整改相关决议、决定和审议意见贯彻落实情况的监督检查方式，对普遍性的共性问题，要求建章立制，采取有效措施加以解决；对明知故犯、屡禁不止的重大违纪问题和不履行或者不正确履行整改职责的行为严肃处理，依法追究相关人员责任，真正将人大监督职权行使到位，确保相关法律法规、各项政策措施落到实处。
二、当前审计整改工作存在的困难及原因
1．整改意识不强，难以主动整改。
整改意识是被审计单位能否针对审计部门作出的审计决定、提出的审计意见和建议，自行纠正的重要因素。整改意识不强，难以主动整改，主要有两个方面的原因。一是审计机关和审计人员自身对整改工作不够重视，重审计轻整改、一审了之的惯性做法仍然存在。审计实践中，审计项目的整改工作主要由主审负责，审计组在完成审计项目后，预留被审计单位的整改时间，最长达90天，在90天内原审计组的主审早已全身心投入另一个审计项目中，对之前审计项目的整改工作往往因时间的拖延重视程度随之减弱，有的最终仅以被审计单位盖章的一纸空文任务性应对。二是被审计单位或者经济责任审计对象自身对审计整改重要性认识不足，重视程度不够，对审计法律、法规知识学习不多，对整改强制性措施了解不透。自身整改意识不强，导致主动整改行为有限，对个性问题消极应付，对共性问题走过场；对简单问题改得快，对历史遗留复杂问题改得慢；对上级审计部门专项审计提出的整改意见改得快，对本级审计部门财政财务审计提出的整改意见改得慢。
2．整改制度不完善，难以及时整改。
2006年审计法颁布以来，关于审计整改至今未能形成统一、规范的整改工作制度，部分应整改事项无法可依，无据可改，是被审计单位难以及时整改的客观原因。首先，审计法及其实施条例仅对审计决定的执行进行了规定，没有审计整改工作的具体条款，对审计机关、被审计单位、其他相关单位的责任与义务无明确要求，整改工作缺乏评判的标准和依据。其次，审计实践中，审计机关往往比较重视审计实施的过程，对审计整改结果没有量化的制度约束。上级审计机关组织的审计质量检查和审计项目评比，一般采取提前告知的抽查式，接受检查、评比的审计项目，整改较为及时，其他项目整改明显滞后。第三，相关制度存在漏洞导致审计定性难，被审计单位难以及时整改。审计过程中，有的问题属于明显错误，必须整改，但要对照国家法律、法规和相关财务制度予以定性却有难度，制度的缺失是被审计单位无法及时整改的重要原因。
3．整改建议操作性不强，难以全面整改。
整改意见和建议均具有较强的可操作性，是被审计单位全面整改的客观条件。实际工作中，整改建议操作性不强主要表现在三个方面：第一，部分审计事项从财务审计的角度出发，侧重问题金额，形成原因分析不足，所站高度不够，没有分清体制问题还是管理问题，没有着眼于提高被审计单位财务管理水平的目的，提出的审计意见和建议仅限于本次问题金额的整改，未能促使被审计单位杜绝今后类似问题的产生。第二，部分审计意见和建议与被审计单位实际情况有差距，本身缺乏可操作性，不便于被审计单位落实和整改。如物品采购未招投标等已经发生的问题，整改要求补充手续甚至重新招投标，难度较大，造成被审计单位无法全面整改。第三，整改建议没有区别个性问题和共性问题，特别是部分共性问题需要政府主导多个部门联动整改，甚至需要政府出台相关制度予以整改，如果仅对被审计单位提出整改意见，被审计单位明显操作不便，将造成整改的漏缺。
4．整改执法手段不足，难以彻底整改。
法律赋予审计整改执法手段有限，对审计整改缺乏强制性措施，是被审计单位难以彻底整改的重要原因。审计法及其实施条例对审计执法手段的规定较为原则，除了作出审计决定或者向有关主管机关提出处理处罚意见、向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果、责令限期处理、建议给予处分外，缺乏其他督促整改的强制性措施。实际工作中，向社会公布领导干部经济责任审计结果、建议给予处分这些手段社会影响较大，审计机关较少运用。国家审计准则对审计计划、审计实施、审计报告作了详细规范，各地审计部门也出台了与之配套的审计操作规程，在审计程序、现场管理和审计处理上都有行之有效的管理、责任追究机制，而关于审计整改的规定较少。国家审计准则对审计整改检查进行了程序性要求，赋予审计机关的整改手段，基本上是调查和了解、定期审计、跟踪审计等“以审计促整改”的办法，无强制性举措，导致某些能够整改而拒不整改的问题缺乏法律手段，对审计决定之外的其他整改事项，要求被审计单位彻底整改缺乏执法手段。
三、完善审计查出问题整改情况报告机制的建议
建立审计查出问题整改情况报告机制，人大常委会在报告、审议、督办、结果运用各个环节完善监督方式，有助于推动审计整改，强化整改监督，维护财政经济秩序，推进政府依法聚财、科学理财，切实增强人大监督实效。
1．完善报告内容，提升审议质量。
各级人大常委会定期听取和审议审计工作报告和整改情况报告，可以对相关报告的报送要求和报告内容进行完善。一是明确审计整改情况报告的报送要求。将与审计工作报告内容相对应的，区本级预算执行、财政专项资金、政府性资金投资项目、政府性债务和其他财政财务收支审计查出问题的整改情况全部纳入整改情况报告的范围，实现审计整改监督范围全覆盖。同时，将重点整改责任单位的整改专项情况报告作为报告附件一并提交审议。二是明确审计整改情况报告的报告内容。将当年审计查出问题的整改结果、相关单位和责任人的处理处罚、当年尚未整改的事项和原因、继续整改的具体措施和完成时限、以前年度审计查出、尚未整改到位的问题等事项作为必备内容纳入整改情况报告提交审议。
2．完善审议程序，提高审议水平。
审议程序是发挥人大监督作用的关键步骤，各级人大常委会可以在规范相关会议列席对象、实施专题询问办法的同时，创新举措，开展审计结果满意度测评。一是明确列席会议对象。人大常委会审议审计工作报告时，应要求政府负责人和监察、审计、财政等有关部门主要负责人列席会议。审议整改情况报告时，整改责任单位的主要负责人应同时列席会议，听取意见。二是开展整改结果满意度测评。对审计整改责任单位整改结果进行满意度测评，可实行无记名电子投票的方式逐一表决，测评分满意、基本满意和不满意三个等次，测评结果当场公布。三是开展专题询问。根据需要，人大常委会就审计查出问题整改情况可以开展专题询问，要求有关整改责任单位负责人到会回答询问。
3．完善督办方式，推进建议办理。
各级人大常委会可以对审议意见的督办进行详细规定，从整改责任主体的确定、整改责任台账的建立、整改完成时间的规定、再次整改的方式等四个方面予以明确，形成较为完整的审议意见督办体系。一是明确整改责任主体。可以明确审计整改工作的主体是被审计单位，被审计单位的主要负责人是整改工作的第一责任人，同时，要求审计部门督促被审计单位按审计报告或者审计决定进行整改，要求监察部门根据审计移送处理书，处理移送事项，有关主管部门对所属被审计单位的问题整改做好业务指导，督促整改到位。二是建立整改责任台账。台账内容可包括：整改责任单位，审计情况报告中反映的问题和应整改的数额，整改数额、处理措施、完善制度，尚未整改的事项及原因，其他需要说明的情况等。三是规定整改完成时间。可以要求政府对未能整改到位的问题，在收到审议意见规定时间内，制定整改方案，督促相关部门完成整改工作，并向人大常委会书面报告审议意见的处理结果。四是确定再次整改方式。对审计整改满意度测评结果不满意的整改责任单位，可以要求政府督促有关单位在规定时间内再次整改，并在下一次人大常委会会议报告再次整改情况，由人大常委会组成人员再次审议和表决，如表决结果仍不满意的，由人大常委会决定向其主要负责人提出质询。
4．完善结果运用，增强监督实效。
各级人大常委会可以牵头建立整改联动机制，通过政府各个职能部门对审计结果和整改情况的充分运用，督促整改。一是严格落实审计整改责任追究制度。人大常委会审议审计工作报告和整改情况报告，可以邀请监察和组织部门负责人列席会议，要求监察部门将审计结果和整改情况作为领导干部廉政档案的重要归档内容，加大对审计移交案件线索的查处力度；要求组织部门严格落实领导干部经济责任审计结果报告存档制度，将审计结果和整改情况归入领导干部个人档案，作为评价领导干部履行经济责任、考察任用干部和考核部门年度工作的重要内容。二是充分发挥联席会议作用。各地审计机关均建立了由政府相关部门组成的经济责任审计联席会议制度，并成立了由政府主要负责人任组长的联席会议工作办公室，人大常委会可参与会议的召开，督促建立监管联动的长效机制，定期召开联席会议，通报前阶段审计结果和整改情况，加强部门之间的沟通协作和信息互通，落实与会部门监管责任。三是试行审计整改公告制度。人大常委会可以督促审计机关在做好审计结果公告的基础上，试行审计整改公告制度，人大常委会自身也可将审计整改满意度测评结果适时向社会公告，通过新闻媒体宣传审计整改典型，对拒不整改的单位予以曝光，对整改效果好的单位予以肯定，通过舆论监督和社会监督促整改，切实增强人大监督实效。
（作者单位：南通市通州区人大）