第25章 应对村民跪访，警方不能滥权

日前，一组题为“山东邹城200多人跪地求见市长，数十人被抓”的爆料图集在各大门户网站和论坛上热传。配图文字称，“村民们非但市长没见着，反倒被抓走几十人，并被强制要求家属写不上访保证书后方可放人”。次日，山东省济宁市邹城市市委宣传部相关负责人回应，网络曝光的“百人跪访市长”事件初步定性系有人组织策划，相关组织者已被警方控制。当地公安机关亦证实，为维护正常社会秩序，曾经依法带离部分人员。

不论是网帖描述的“抓走”，还是宣传部门所称的“控制”，抑或是公安机关证实的“带离”，显然有人因为此次集体跪访事件而被限制了人身自由。我国《行政强制法》规定：“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制。”因此，如果公安机关只是将部分跪访人员“带离”现场，那么该种行政强制措施在我国显然是被允许的。不过对该起事件的组织策划者而言，如果他本人未在现场跪访、没有正在策动其他人接续进行跪访，那么邹城警方就不能依据《行政强制法》对其进行“控制”。换言之，邹城警方对组织策划者的“控制”要么是行政拘留，要么是刑事拘留。然而从目前披露的事实来看，该种“控制”的合法性和合理性都是不无疑问的。

我国目前尚无法律禁止公民组织、策划他人通过信访的方式反映诉求。根据邹城警方的描述，事件的危害后果是“造成交通堵塞，扰乱正常办公秩序”。然而一起普通的意外交通事故甚至一次轻微的交通违章也可能造成交通堵塞。况且集体跪访的地点不在马路中央，仅持续了三十分钟，因此对交通秩序的损害几乎可以忽略不计。至于“扰乱正常办公秩序”则是大而化之的模糊措辞。图片显示跪访人员被警方人墙隔离，并未进入或者试图进入市政府大门。对于跪访是否如警方所说的属于“过激”行为，则系见仁见智的主观判断。但总体而言，跪访不具有对外攻击和伤害他人的可能，主要目的还在于引起领导的重视和社会的关注。这种行为即便不宜提倡，但界定其为“过激”恐怕本身也有点过激。根据《治安管理处罚法》第二十三条的规定，扰乱机关、单位秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失的，可处五日以上、十日以下拘留。据此，跪访事件的组织策划行为尚达不到治安处罚的条件，更别说刑事处罚了。

在应对此类群体性事件时，政府的首要考量往往是平息事态，法律规定通常被迫让位于维稳的现实。不过需要追问的是，村民为何会走上集体跪访市长的道路？村民反映的未拿到采煤补偿款、安置房质量太差、村委通知每户村民缴纳一万元、村委建造一幢五层办公楼等村级财务问题，大多不难调查核实。根据邹城官方通报，村民自2014年12月22日即已开始反映问题，镇政府也已于次日成立工作组展开调查处理。但奈何十余天过去了，调查却未取得进展，村民也未得到明确答复。集体跪访事件发生后，邹城市市委、市政府成立的工作组尚未查清村民的信访事项，却很快“锁定”并“控制”跪访事件的组织策划者，未免本末倒置。这种事前消极怠职、事后积极算账的行为，并非化解矛盾冲突的良策，而且也难脱行政违法嫌疑。

[原载于2015年1月14日正义网“博客”频道]