第三节 建立社会性别平等的国家机制

按照联合国经社理事会的定义，社会性别主流化是实现性别平等和妇女发展的一个战略框架，这个战略框架包括一系列的行动方案，或者说一系列的方法的操作工具，包括以下内容：①政府明确而坚定的政治承诺；②设置专门机构，配备必要人员；③在全社会开展社会性别培训和能力建设；④对立法、政策、项目进行社会性别分析；⑤确立各层面的社会性别计划；⑥执行体现社会性别平等的政策、法律、计划、项目；⑦对政策、法律、计划、项目进行性别统计；⑧社会性别预算；⑨社会性别评估；⑩社会性别审计。一个国家有无不断完善的提高妇女地位的国家机制是判断其是否真正重视推动性别平等和妇女发展的重要标志。性别平等机制至少应包含：一是提高妇女地位、推进性别平等的国家机构；二是保障妇女权益和法律政策体系；三是促进妇女发展的国家行动计划；四是社会性别主流化政策的执行和确保机制运行的支持保障措施。

一、设立政府性别平等机构

（一）性别平等机构的国际经验

在国际上，联合国人权公约的实施都会涉及性别平等和非歧视问题，因此，它们的实施机制集中体现在负责监督相关公约实施的条约机构的实践中，如《消除对妇女一切形式歧视公约》设立了消除对妇女歧视委员会，作为监督系统发挥作用，监督那些批准或加入了公约的国家对公约条款的执行情况，委员会每年还会通过经济及社会理事会向大会报告其活动。欧洲议会在1980年设立了专门机构，即女性权利专门委员会，1999年该委员会更名为女性权利和性别平等委员会，其主要职责是解释、促进和保护欧盟女性权利，消除各种形式的性别歧视，遵循并实施与女性权利相关的国际协定和公约等。

性别平等问题是女性公民与男性公民之间在社会生活各领域内关于平等、公平问题的讨论和衡量，几乎涉及每个人的每个方面，政府、司法机关、社会组织或者个人，都是实现平等的重要力量。作为一个国家的性别平等机构，其首要的职责是制定和实施政府性别政策，开展性别平等意识和能力培训，推动政府部门的社会性别主流化；其次，还要进行性别统计、分析和评估，监测妇女政策计划的实施，对促进性别平等的法律提供支持；同时，性别平等机构要实施提高性别平等公众意识的项目，扶持妇女社会组织的发展，在消除性别歧视和针对妇女的暴力方面发挥作用。

政府在提高妇女地位上具有不可替代的责任，只有政府才能为促进性别平等提供充足的公共政策、公共服务和公共产品，也只有政府才能使公共政策对性别社会分工模式产生深刻影响，这种职能是任何一个非政府组织也替代不了的，因此，设立专门保护妇女权益的政府部门能够从体制上保证将妇女的发展与国家经济和社会发展紧密联系在一起。世界上很多国家和地区都将妇女组织放在重要的政治地位，如日本内阁设立男女共同参画局，专门负责料理妇女事务。香港妇女事务委员会也属于政府机构，在参与和监督公共政策的制定、推行和实施过程中发挥出促进社会性别平等和社会的可持续发展的积极的作用。

在纪念联合国第四届世界妇女大会的“北京+10”活动中，联合国总结了取得进展的国家共同的经验，其中包括不断加强提高妇女地位，国家机制要职权明确，职能清晰，并具有一定的权威性、影响力和执行力，形成跨部门、跨领域、跨性别的全社会性别平等合作机制。按照联合国的要求，性别平等的机构应设在高层，除了国家层面，机构/组织层面，如部委、部门等也应设立相应的机制，以确保对性别平等的关注纳入所有政策、工作及项目中。有的国家的妇女机构在名称上也进行了调整，将原有的妇女工作部或妇女委员会改为性别平等委员会或性别平等司，以落实第四次世界妇女大会《行动纲领》提出的各项任务。由于各国国情不同，政治与法律框架也有所区别，具体对于机构的设立，机构的性质及其与立法、行政和司法机构的关系都有不同。以挪威为例，挪威妇女人权平等的保障机构有四个：儿童与家庭事务部，性别平等中心，男女平等事务监察机构，禁止种族歧视中心。而香港特别行政区则于2001年成立“妇女事务委员会”，作为一个高层次的中央机制，就促进妇女发展事宜向政府提供意见。政府落实《消除对妇女一切形式歧视公约》和《行动纲领》担当重要角色。其工作重点包括提供有利的环境、通过能力提升增强妇女能力和推动公众教育三个方面，并成立四个工作小组，制定和监察四个策略性范畴的工作，缔造有利环境工作小组、增强能力工作小组、公众教育工作小组、协作工作小组。

（二）我国的实践

我国香港地区颁布的第一个反歧视条例就是《性别歧视条例》（1995年），其中以法律的形式授权设立反歧视的专门执行机关——香港平等机会委员会。台湾地区则出台了《性别工作平等法》和《性别平等教育法》, 作为保障就业领域和教育领域中性别平等的两部专门法，并依法设立台湾性别工作平等委员会（或就业歧视评议委员会）、性别平等教育委员会等机构来处理就业领域、教育领域中的性别平等问题，这些机构的设立虽然着重于某一个领域，但设立专门机构来推动基本一领域性别平等的意义值得借鉴，以保证社会性别主流化和政府行为的一致性。

从目前来看，我国相应的政府性别平等机构是国务院妇女儿童工作委员会（以下简称“妇儿工委”），妇儿工委是国务院推动落实维护妇女儿童权益法律法规，组织实施妇女儿童发展纲要，推进妇女儿童事业发展的协调议事机构。各省、市、县（区）地方人民政府均成立了妇女儿童工作委员会，并单独设立办公室，配备专职人员，形成了纵向贯通各级政府组织、横向协调有关政府部门的妇女工作网络，标志着我国提高妇女地位国家机制的初步建立，说明妇女事务的协调管理已经进入中央政府的框架之中。

但是，国务院妇女儿童工作委员会只是一个协调机构，没有权力和资源去推行政策，也没有权力开展法律和政策的性别评估。而且，妇儿工委设在妇联，使得妇儿工委的政府职能与妇联的社会职能有所交叉。这种设置虽然加强了政府性别平等机构与党的群众团体、妇女社会组织的合作，但也在一定程度上弱化了政府妇女工作机构的权威性和影响力。其松散的组织形式和工作性质也暴露出其体制性局限，在实践中，人们往往将所有领域内的性别不平等现象剥离出来，简化成抽象的“妇女问题”，推给妇联解决，成为孤立于政治、经济、文化、社会的“边缘地带”。这种设置显然无法使“性别公正”进入到政府工作和社会发展宏观决策的主流之中，政府工作和政策制定中的性别问题边缘化仍难以避免。

笔者认为，我国也可以参照其他国家的做法，在更高级别政府成立性别平等机构，在立法、修法及监督执法的过程中促进性别平等，或者进一步增强国务院妇儿工委作为政府推动性别平等职能部门的作用，赋予其更多的权力和资源，使其在促进社会性别主流化中发挥更大的作用。2016年9月，中共中央办公厅印发了《全国妇联改革方案》，从7个方面提出了改革措施，将开创妇女工作的新局面。笔者希望，政府加大对国务院妇儿工委的授权，加大对国务院妇儿工委的人力、财力资源的投入，使其不仅具有“协调和推动”性别平等工作的基本职能，而且还具有组织领导和监督检查的职能，在国家公共政策的制定和实施方面拥有更多的话语权，有足够的能力去支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策领域的主流，更好地发挥党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带、国家政权的重要社会支柱、妇女利益代表者维护者的作用。

二、加强性别预算

（一）性别预算的源起

性别预算最早出现于20世纪80年代中期。1984年，澳大利亚的《妇女预算报告书》在世界上首次引入了女性预算（women's budget）。这份由澳大利亚政府提交的报告在政府机构中强化了关于预算对妇女影响的认识，搜集了大量的政府部门如何进行性别支出的资料。政府内部的妇女小组可以充分利用这些资料来提出自己的主张和进行政策干预。

“性别预算”，即称“社会性别预算”或“社会性别敏感预算”，是近年来联合国为推动妇女发展提出的一个新概念，是指从性别角度出发，对政府的财政收入和公共支出进行分析，看它对妇女与男性之间有什么不同的影响：社会性别预算帮助政府决定哪些资源需要再分配以实现人的发展和男女平等受益。性别预算并非简单地将政府的资金在男女两性上进行分配和划拨，或者为妇女制定出的单独预算，也并非简单地增加针对妇女的项目预算，而是一项科学化的综合工程，需要在国家和地方预算中纳入性别视角，研究分析公共资源在男女两性间的如何分享以及分享的效果，评估政府总体预算如何满足男、女两种社会不同群体的需求，从而以更趋公平的方式分配资源，进一步促进性别平等。公共财政预算是政府最重要的经济政策工具，是政府为实现经济、社会目标而做出的支出选择。如果在预算中没有设立充足的性别平等资金，再好的社会性别主流化的政策、措施、计划也只能是一纸空文。

国内外学者们对性别预算的理论框架与实践经验的探讨，虽然并未形成统一的界定，但有关性别预算的理论与策略框架皆已形成相应的体系。理论上，性别预算的内容包括性别预算所涉及的政府预算收支及其背后的公共政策。但目前国外的实践主要集中在预算支出方面，既包括特定部门的预算支出，也包括政府的整体预算支出。社会性别预算可以在国家和城市的层面上开展，还可以涵盖全部或选定部分的预算。一般情况下，会选择社会性别不平等的领域，对妇女优先考虑的事项以及特定国家在社会性别不平等上的政府政策等方面进行社会性别预算分析。

（二）国外的社会性别预算

1995年，南非的一个妇女正政府组织与议会联合委员会启动了第一个社会性别预算分析计划，成为社会性别预算的第二个实践国家，之后，菲律宾、乌干达、坦桑尼亚、瑞士和英国也开展了此项计划，至今实施社会性别预算的国家和地区已经达到100多个。

世界各国开展性别预算的途径各有不同，从国际经验来看，世界范围内实施社会性别预算的国家，可分为两类：一类是欧美发达国家，如英联邦中的发达国家，北欧各国等，这些国家的预算管理逐步走入精细化阶段，反映了妇女运动日益兴起的客观现实；另一类是非洲和南美洲的部分国家，更多是因为在接受发达国家援助过程中，带有被动实施的色彩。以英国为例，英国的妇女预算团体对每项预算都会进行新闻发布，并致力于对政策议程中的社会性别和预算提出质疑。而瑞典的每个政府部门都需要在提出预算提案中设立有关社会性别平等目标，每年财政部会对政府预算提案中对妇女和男性的经济资源分配出专项报告。瑞典政府承诺以可以承受的价格向特定的儿童提供保育服务，这一承诺就会体现在预算中：瑞典每年拨出了相当于国内生产总值2%的预算，用在公立儿童保育上，这使瑞典拥有欧洲最高的妇女就业率。2001年10月，由比利时政府、联合国妇女发展基金会、经济合作与发展组织、北欧部长理事会、英联邦秘书处和国际发展研究中心在布鲁塞尔联合召开的“推进性别预算——加强经济和财政管理”国际会议，正式用“性别预算”取代“女性预算”，以避免可能产生的歧义，并呼吁至2015年全球所有国家实施社会性别预算实践。2004年，印度甚至宣布在21个部委设立社会性别预算组织，用于确定具体数据、能力和系统要求，以便能够实现社会性别预算。

联合国妇女发展基金会在世界范围内推进社会性别平等的计划和预算，在选定的地区和国际论坛上，为发展社会性别预算分析的政策进行广泛宣传，为政府人员和其他专业人士提供有关对政府预算进行社会性别分析的培训，或者开发相应的机制，让人能分享世界范围内成功的社会性别预算计划信息，主张各国将其纳入国家计划，以实现全球性别平等目标。

（三）我国的实践

我国在实践中已经开始尝试引入社会性别预算，如政府通过性别预算不断加强社会资源向妇女特别是基层妇女倾斜的力度，为农村妇女乳腺癌、宫颈癌免费检查拨付专款，为基层妇女就业创业发放小额担保财政贴息贷款，等等，从而解决妇女在健康或就业方面的现实问题。其次，我国部分城市在性别预算的立法保障方面也进行了大胆的探索，深圳为解决现行的性别不平等问题的资金保障，2012年通过的《深圳经济特别性别平等促进条例》中用三个条文明确要建立和推行社会性别预算制度，力图从社会性别角度评估政府总体预算如何满足男性和女性的不同需求，致力于减少或消除制定公共政策中对妇女及其他弱势群体的歧视而编制的专门预算，提供了有益的地方立法经验。我国也开展了一些社会性别预算的培训和研讨，一些地方也开展了社会性别预算的尝试，形成了在全国有较高知名度的“焦作试点”经验和“温岭试点”经验。2016年“浙江温岭创新参与式性别预算探索基层协商民主新路径”还被评为2016年度妇女工作十大创新案例。

2009年2月，河南省焦作市政府颁布了国内第一个有关社会性别预算的政府性文件，《焦作市本级财政社会性别反应预算管理试行办法》，并编制了《2009年社会性别反应预算》。该办法中提到“社会性别反应预算”，是指在市本级政府预算中充分考虑男女两性和弱势群体的需求，全面反映预算收支及其相关的公共政策对男女两性的共同影响，致力于减少或消除制定公共政策中对妇女及其他弱势群体的歧视而编制的专门预算。这一概念与性别预算如出一辙，在该办法规定，要进一步完善政府预算体系，更好地分配公共预算资源，为性别平等措施提供资金保障，促进社会公平进步与和谐发展，提高公共政策的效率和一致性。为此，焦作市还先后在公共卫生间、法律援助、社会福利院、社区公共卫生服务、健身器材、农民工培训六类公共支出项目，进行社会性别预算的实验和研究，以促进男女公平享受公共财政支出服务。焦作性别预算改革的基本经验，也被归纳为：开拓性地连续编制社会性别预算，初步完成了文本设计的总体框架；聚焦6类较具性别敏感性的公共支出项目，施行结果导向的深入调研，进一步揭示性别影响差异，以期推进预算支出的性别平等；积极推进预算政策调整，致力于促进性别平等长效机制的建设。

2009年10月，国内出版了第一本关于社会性别预算的著作《社会性别预算：理论与实践》（作者：南开大学马蔡琛博士），被称为我国社会性别预算研究的开启之作，2009年也被称之为“中国社会性别预算元年”。从实践来看，我国的社会性别预算实践的动因各有不同，张家口的性别预算实践是在国际行动援助中国办公室的支持下，与张家口市妇联合作开展的，属于外部力量推动和政府部门主导相结合的方式；焦作实践是在焦作市财政局局长申相臣和国内外预算专家指导下开展的；而浙江温岭则是地方政府和公共预算部门由上至下倡导推动实施的。

笔者认为，性别预算的最终目的就是朝着男女平等的方向改变政府预算，对于推进性别平等、提高财政资金使用效益、促进公共服务均等化具有重要现实意义。首先，政府要实现社会性别平等方面所做的承诺，就要加强对社会性别预算的重视，并把它作为国家财政体系、财政预算的一部分，积极主动地推动社会性别预算工作的开展，根据国际社会发展潮流和趋势，探索社会性别预算实践与国家发展框架的结合方式，并加强立法，将社会性别预算提高到法律层面，也让公众进一步提升性别平等意识，更加公正地看待女性的贡献，给予她们更多的利益，使社会性别预算成为推进我国国家治理体系和治理现代化的重要组成部分。

其次，要进一步建立和完善中国部门预算体系。公共财政预算作为政府最重要的经济政策工具，是政府为实现经济、社会目标而作出的支出选择。2015年1月1日，我国新《预算法》实施，标志着我国政府财政预算改革正朝着公开、透明、规范的方向不断前进。我们要将性别意识纳入各级政府预算程序，逐步建立性别平等预算体系，加强对女性所能获得的财政资源的投入，比如将出生性别比、生育社会统筹、女性生殖健康等重要目标的运行经费要首先纳入并且积极保障，通过增加预算来为女性发展提供必要的财政支持。

再次，要逐步提升社会性别预算的能力，社会性别预算具有丰富内容与体系，要有效推动其实施，政府部门必须要有一批具备相应知识储备的政府官员，因此，在实践中要强化政府官员的性别预算知识学习与积累，焦作经验就特别体现这一点。当然，妇联组织和妇女应该更多地参与到公共预算中，深圳的性别预算尝试，具有较多的妇联组织推动型的特点，女性应在实践中提升社会性别预算水平，争取自身的权益。

最后，要监督并检查各部门在工作运行中的实际投入，为妇女平等发展提供可靠资金支持和物质保障。

三、开展性别统计与分析

（一）性别统计工作的产生与发展

性别统计是以实现性别平等为目的，运用统计特有的方法和手段，描述、分析和测评男性与女性的社会参与、贡献以及社会性别差异，从而为政府决策和科学研究提供数据支持的一种基本方法。性别统计作为社会统计的重要组成部分，在原有的统计指标中加入分性别的统计项目，是制定、监测、评估政策性别影响和性别平等与妇女发展目标实施状况的重要工具，这是实施社会性别主流化战略的一个重要方面。

20世纪70年代以前，统计学领域并不存在“性别统计”,1975年在墨西哥举行的第一次世界妇女大会，与会者对改进妇女统计的重要性进行讨论并达成共识，“妇女需要用数字更清楚地了解她们的生活如何发生变化或者没有变化”，会议要求联合国统计事务组汇编有关监测家庭生活、领导和决策等几个主要类别的妇女数据，并号召全国政府重视统计妇女资料的工作。自此，国际社会对性别意识及性别敏感问题的重视程度不断提高。联合国相关机构开始就性别统计培训方案与统计部门进行合作，至1985年内罗毕妇女大会时，联合国汇集了172个国家39项指标的统计数据提供给会议，再一次推动了性别统计工作。各国政府号召重视妇女统计资料的生产，并由妇女机构储存和提供妇女统计，标志着妇女统计得到国际社会的共同重视。

联合国对各国政府提出明确要求，要建立和完善性别统计。从20世纪90年代开始，联合国的性别发展指标（GDI）和性别赋权指标（GEM），就是通过性别统计和数据的收集、分析，使各国政府和社会认识男女两性的生存状况和社会地位差距，为决策提供依据。第四次世界妇女大会《行动纲领》明确提出了关于性别统计的特别战略目标，要求所有关于个人的统计数据都应按性别和年龄进行收集、汇总、分析和发布。在这样的背景之下，许多国家不断完善性别统计，改变统计标准、概念和方法，许多国家还建立了数据改善、发展和发布的战略。以加拿大为例，加拿大1954年就成立了妇女地位局，其主要工作就是对妇女在就业中的情况进行统计。

性别统计数据是性别敏感分析的重要前提，有助于量化相关论据。虽然性别统计只是一个研究工具，但是，性别统计却可以矫正政策制定中的性别盲点和对妇女地位、两性关系的偏见、错误认识，是支持社会性别主流化的重要基础，因为各项政策的分析、制定、监督、评估以及执行中的预算编列等工作都是以性别统计的结果为依据的。量化的、客观性的性别统计数据的呈现，不仅可以带动社会各界对男女两性现状的认识，更能帮助政府相关部门持续掌握与分析性别统计内容，增强政策的决策者与执行者的性别敏感，强化政府的性别平等职能，在制定政策或进行资源分配时，加入性别视角，有意识地将性别因素纳入到整个社会经济系统，防止中立的政策对妇女带来消极和不利的影响，以更好地促进两性平等而全面的发展。

（二）我国的性别统计工作

性别统计在一些发达国家发展较快，而较多发展中国家对这项工作的重视程度远远不够。中国是较早开展性别统计工作与研究的国家之一，1992年国家统计局开始引入性别统计的概念和方法，性别统计就被纳入国家常规统计调查制度，《统计年鉴》中已有一些分性别统计的项目，如按年龄和性别分的人口数、婚姻状况、受教育程度、文盲人口、育龄妇女统计等。几乎所有的国家对人口和家庭的统计指标都有较全面的国家级分性别资料，我国也一样，政府把人口与家庭统计放在国家级人口普查中进行，而其他指标则需要有关部门进行专项调查与收集。但是，在近几年的政府统计改革调整中，一些统计年鉴不再统计原有的分性别的数据，或者只提供有关公有制经济单位的数据，形成了新的性别统计缺口，可能导致社会各界对上述领域女性发展出现的问题认识不足。

我国政府制定的《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》明确提出，要将分性别统计指标纳入国家统计制度有关的常规统计及统计调查之中，建立对女性状况进行动态研究、数据采集和资料传播的机制。2004年国务院办公厅颁布《关于印发〈中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要性别统计重点指标目录〉的通知》，要求各地区、各有关部门高度重视，加强领导，建立和完善性别统计工作报告制度。国务院妇儿工委系统围绕《中国妇女发展纲要》实施情况进行年度监测、中期评估和终期评估，并成立了监测评估机构，制定了监测指标体系和评估方案，这些监测评估工作对于督促政府了解和认识妇女发展纲要的目标实现和更好地承担政府责任起到了很好的推动作用。

1990年、2000年、2010年，我国还开展了三期中国妇女社会地位调查，调查提供了反映两性经济活动、家庭生活、时间利用、性别观念等内容的大量数据，弥补了政府统计记录的不足，也为扩大性别统计数据收集和利用，完善性别统计制度积累了经验。一些地方立法中也要求建立性别平等和妇女发展综合评价指数，纳入各部门经济社会发展综合评价指标体系，完善分性别统计指标体系，以提供全面准备的性别统计数据。当然，立法的原则性要求还需要我们在实践操作中进一步细化。性别统计不仅要求收集按性别分类的官方和权威的数据，同时，也要考虑所有会产生性别偏见的因素，特别注意在数据收集过程中所使用的概念和方法要尽可能真实、深刻地反映社会性别问题，并且能够连续地、有代表性地对两性进行比较。

由于统计指标的范围有限，统计指标的性别敏感度不高，涉及妇女发展和性别平等的很多指标并未纳入《中国妇女发展纲要》的指标体系，远远不能满足促进性别平等与妇女发展的理论研究与工作实践的需要，一些统计数据的质量和代表性也有待提高。在写作过程中，笔者穿梭于珠海市各政府部门期望得到关于性别的统计和分析数据，却很难如愿。即便在正式的政府部门统计报表中，关于性别统计的数据也寥寥无几，因而不得不从各政府部门的数据库中艰难搜索并汇总相关的数据资料。

（三）性别统计的完善

为了进一步完善性别统计和监测制度，笔者认为，首先，我们要建立一套科学的性别平等监控指标系统，包括分性别的统计制度和数据库，设立必要的监测和评估组织机构，并形成自上而下的网络系统。指标体系要全面反映经济、政治、教育、健康、家庭等领域妇女地位的具体状况，并确立监测评估的核心指标和关键指标。统计部门应依据《统计法》所赋予的职能，把性别统计纳入部门工作目标，对统计系统和政府相关部门进行性别统计培训，明确相关部门牵头和协调性别统计的职责、处理分性别数据的收集汇总，形成能反映性别平等与妇女发展状况的评价指标，才可以从中找出不同性别在社会发展中所遭受的差异与不平等，并且将这种性别不平等现象更直观地展示给决策者以及社会公众。

其次，我们要加强性别统计资料发布和出版，提高性别统计数据的共享程度，确保性别统计不断得到增强和完善。只有这样才能够增强政策决策者和政策执行者的性别敏感，以数据为基础制定和调整政策就可以避免性别偏颇的出现，防止中立政策给妇女带来的消极和不利的影响，以遏制歧视和侮辱女性的行为或内容出现，并采取适当的手段予以处理。

总之，男女平等、女性发展是一个社会问题，不仅仅需要女性个人主体意识的觉醒和不懈的坚持与努力奋斗，更需要国家力量的强力保障，创造一种良好的支持性的社会环境，在制定政策、建立机制、编制规划、部署工作等各个环节充分考虑男女两性的现实差异和妇女的特殊利益，积极作为，为开发妇女这份丰厚的人力资源提供制度保障。当然，中国对促进社会性别平等的探讨要更加努力地与国际社会接轨，学习并分享其他国家优秀的社会性别主流化的理论与经验，推动世界范围内的社会性别主流化。