第4章 着力抓好人大代表培训工作
第一节 提高人大代表的履职素质
一、了解人大代表履职的基本素质
履职素质即人大代表履行代表职责所应具有的自身综合条件。人大代表是国家权力机关的组成人员，参与行使管理国家事务的权力，必须具备与行使权力机关职权相适应的基本素质。一个称职的人大代表应具备的素质包括以下几个方面。
（一）政治素质。能够拥护党的路线、方针、政策，模范遵守宪法和法律，全心全意为人民服务。
（二）文化素质。应具备与行使代表职务，开展代表活动有关的科学文化知识。
（三）议政素质。具有较强的议政能力和社会活动能力。能较正确反映群众的意见和要求，严格按照法律规定办事，提出工作建议。
（四）身体素质。要有较好的体质，能承担代表的任务，履行代表的职责，能身体力行地积极参加代表会议和视察、检查、调查、联系选民等项活动。
人大代表的素质如何，不但影响代表作用的发挥，而且也影响人民代表大会会议的决策水平和工作效率。
二、提高人大代表素质的基本途径
提高代表素质是广大人民群众的愿望和要求，是加强和完善人民代表大会制度建设的需要，是国家权力机关建设的一个重要方面，提高人大代表素质的工作包括以下几种途径。
（一）注重人大代表候选人的素质，严把“入口关”
这是提高人大代表素质的基础。按照人大代表的当选条件和要求，向选民全面介绍候选人情况。除书面介绍的形式以外，还应采取其他各种方式，如候选人自我介绍。候选人与选民对话交流等，使选民充分了解候选人各方面的情况，以便对候选人作出正确的选择，选出令人满意的代表。
（二）加强学习，提高代表素质，严把“培训关”
人大代表只有努力学习，才能不断提高思想水平和议政能力，改进工作方法，做好代表工作。要认真学习中国特色社会主义理论体系，学习党的路线方针政策，学习宪法、法律知识和其他方面的科学知识，以便在审议法律法规草案、开展监督检查等各项工作中，能提出更多的有价值的意见，充分发挥人大代表的作用。
（三）在实践中提高人大代表素质，严把“履职关”
人大代表出席人民代表大会会议本身，也是人大代表提高自身素质的重要实践活动。闭会期间，人大常委会应定期组织代表开展视察、执法检查和专题调查等活动，使代表在实践中丰富知识、增长才干、提高素质。各级人大及其常委会，应加强与人大代表的联系，交流代表工作经验。平时要经常为代表提供一些学习资料或其他有关资料，使代表了解一个时期内人大及其常委会的工作情况，了解经济和社会发展情况，不断充实提高自己。对人大代表在工作中不断探索、积累和创造的一些好经验，各级人大常委会应注意加以总结，定期或不定期组织人大代表交流经验，互相学习，取长补短，提高人大代表的工作水平。
（四）做好人大代表的管理与监督工作，严把“监督关”
在推动我国经济与社会发展的进程中，人大代表发挥了不可替代的重要作用，但发生在一些人大代表身上的问题也不容回避。代表履职需要自律也需要他律，关键是要做实对人大代表的监督，做到马克思当年谈到巴黎公社时所讲的：“代表必须严格遵守选民的确切训令，并且随时可以撤换。”人大代表是由人民选举产生出来的，是国家权力机关的组成人员，应当努力为人民服务。人大代表依法执行代表职务，是一种公权的行使，因此也必须接受监督。对此，我国的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法都有相关的规定。
第二节 做好人大代表履职培训工作
一、完善人大代表履职培训制度的意义
加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力，是修改后的代表法首次把提高代表能力作为义务性规定，也是在履职培训方面作出的明确规定。2005年，全国人大常委会办公厅出台《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》，并首次大规模地对代表进行系统培训，此举随后在地方人大全面推开。修改后的代表法首次把代表培训的经验上升为法律规定，县级以上的各级人大常委会“应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会组织的代表履职学习。”
人大代表的素质、履职水平的高低、发挥作用的大小都与是否开展代表培训工作有关。建立人大代表培训制度，搞好人大代表系统培训，对于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大代表管理国家和管理社会事务的作用，都具有非常重要的现实意义。
（一）做好代表培训工作是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求
坚持和完善人民代表大会制度，就是要支持人大代表通过人民代表大会行使国家权力，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益。我国各级人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力。人大代表履职能力的高低，直接关系到人民代表大会制度的实际意义。人大代表经过系统的学习培训，并通过参加人民代表大会的工作实践，才能不断提高依法履行职权的水平，增长为人民群众代言的才干，增加行使国家权力的知识，在实践中，更好地发挥人大代表的作用，进而发挥人民代表大会制度的作用。因此，我们要从坚持和完善人民代表大会制度的高度来认识建立人大代表系统培训制度，提高代表履职能力。
（二）做好代表培训工作是保证人民当家作主的必然要求
人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质的根本政治制度，是全体中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人大代表人民选，人大代表为人民，人大代表要想全面履行宪法、法律赋予的职权，代表人民行使权力，就必须强化系统的培训学习，扩大知识面，提高自身素质，掌握履行职责必备的知识。只有这样，才能承担起宪法、法律赋予的神圣职责，才能不辜负人民的信任与重托，真正为人民执好政、掌好权。
（三）做好代表培训工作是做好新形势下人大工作的必然要求
我国改革发展正处在关键时期，经济体制和社会结构处于转轨变化之中，社会利益关系更为复杂，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人大的工作任务越来越繁重。新形势下的人大工作对如何进一步发挥代表作用，支持和规范代表依法履行职责和行使权力提出了更高的要求。一方面，各级人大要切实加强人大及其常委会组织制度和工作制度建设，建立代表系统培训制度，支持和保障人大代表依法行使职权，充分发挥代表作用，进一步支持好、完善好人民代表大会制度。另一方面，代表也要通过系统的学习培训，不断加强自身学习，掌握履行职责所需的基本知识，不断提高自身履职的水平和能力。
二、明确组织人大代表履职培训的主体
根据代表法的规定，县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习。因此，组织代表履职学习的主体是县级以上的各级人大常委会。一般说来，都是本级人大常委会组织本级人大代表的履职学习，但上级人大常委会也可以组织下级的人大代表集中进行履职学习。代表法明确规定，乡、民族乡、镇的人大代表可以参加上级人大常委会组织的代表履职学习。
三、掌握人大代表履职培训的方式及内容
（一）制订代表履职学习培训计划
要全面提高代表履职能力和素质，就必须有计划、有组织、有重点、有层次、有阶段地组织好人大代表培训工作，要注重多样性、注意针对性、注重实效性，使人大培训工作走向规范化、系统化、科学化。
（二）掌握代表履职学习的内容
综合各地的成熟做法可以看出，人大代表的履职学习应该根据不同的级别和履职任务进行分阶段的学习。
1.初任学习。即人大代表刚刚产生以后，准备参加第一次人民代表大会前所进行的履职学习。初任学习的内容主要包括：学习宪法和地方组织法、代表法、选举法、监督法和立法法等法律的基本知识，学习人民代表大会制度基本知识，学习人民代表大会议事规则和工作程序的基本知识，学习国家机构的组织和运作，学习人大代表的地位、作用和权利义务的基本知识等。作为一名人大代表，这些都属于履职时应知应会的知识，是首先应当掌握的最基本知识。
2.履职学习。即代表任职第一年对代表进行的履职学习。主要是根据代表全面履职的需要，对代表组织的应用性学习培训，主要包括：学习如何审议政府工作报告，如何审查批准国民经济和社会发展计划和财政预算，如何审议人大常委会工作报告和“两院”工作报告，代表如何提出议案及建议、批评和意见，如何行使选举权、表决权，如何参加闭会期间的活动，等等。一名代表要认真履职，就必须掌握这些主要知识，才能履好职、掌好权。如人大代表如何提出高质量的议案、建议，这对大部分代表来说，没有系统专题的培训，很难在提出的议案中表述自己的真实意图。
3.专题学习。即指针对代表履职的需要和形势任务的发展，围绕党和国家的工作大局和中心任务，有针对性地组织专题学习培训。这样的学习可以是宏观方面的学习，如对党的十八大、十八届三中、四中全会精神的学习，“四个全面”“五大发展”、社会治理、“十三五”规划、供给侧改革、精准扶贫等重大专题知识的学习等。还可以根据人大代表参加本级人大常委会组织的执法检查、专题调研、集中视察，列席本级人大常委会会议、专门委员会会议和座谈会、听证会等实际，需要代表了解和掌握的知识的学习。如代表列席常委会会议的议题中有听取和审议政府对食品安全方面的专项工作报告，就要组织代表学习有关食品安全方面的知识；再如代表参加常委会组织的对当地贯彻执行妇女权益保障法情况的检查，常委会就应该组织代表学习妇女权益保障法和有关妇女权益保障方面的知识，以便使代表在参加上述活动时，能够充分发挥人大代表的作用。随着形势的不断发展，需要代表掌握的应时知识越来越多，代表的一届任期是五年，其初任学习和履职学习的培训应更多地安排在第一年，而专题学习培训则应贯穿人大代表任期的始终。
各级人大及其常委会都应认识到向人大代表提供履行职责必备知识服务的重要性，从组织结构、领导体制、基础建设、培训保障等方面建立系统完善的人大代表培训体制，对代表进行系统、科学的履职培训，使代表提高履职能力，更好地服务当地社会。
（三）人大代表履职学习方式
代表履职学习的方式应该是多种多样的。从师资的方面来说，主要有：专家讲学，即邀请或聘请人大系统的有关负责同志和专家授课，同时从高校、科研院所、理论研究部门和实际工作部门聘请优秀的兼职教师讲授有关课程；人大代表典型经验介绍和示范，即由具有履职经验和成就的人大代表作依法履行职责的经验或者做法的介绍。从学习方法的方面来说，主要有专家讲学、专题辅导和代表自学。从学习方式的方面来说，主要有授课模式、案例模式、模拟模式等。
四、探索人大代表履职培训的基本途径
（一）加强人大代表培训体系建设
要抓住新形势下人大工作发展的契机，在各级人大及其常委会建立专门的代表培训机构，有条件的乡镇人大也可建立自己的培训机构，还可以借助于党校和行政学院对人大代表进行委托培训。具体做好教学计划、培训预算、师资组织、代表交流等方面的综合工作，形成自上而下、内外结合的培训体系，既做到资源共享、信息互动，保证人大培训资源的充分利用，又确保每名人大代表都能得到系统、科学的培训，提高代表的履职能力。同时，可以通过上级人大常委会组织下级人大代表进行培训、交流等多种形式让下级人大代表享有上级人大常委会的培训资源。
（二）建立行之有效的培训制度
各级人大常委会要加强代表培训工作的组织制度和工作制度建设，促使人大代表培训工作制度化、规范化。要认真落实现行法律有关代表培训的内容，完善人大培训的相关制度，确保必要的时间，强调严谨的管理，从而在制度上保证培训质量，讲究培训实效，实现培训目标。要有预见性地做好短期与长期培训相结合的培训规划，使代表培训成为长效机制。要重视课程设置体系建设，要观点明确、内容充实、重点突出，形成一个较为严谨的课程体系。随着培训工作的逐步深入，代表培训也会呈现多样化、专题性的发展态势。目前，举办常规班的单一预案不能完全适应形势发展的要求。培训方式要体现多样性，分层次、分类别，要通过总结经验和尝试新的办班方式，针对不同的培训对象、不同的培训规模、不同的时段，准备不同的履职学习方案，从一般化、基础性培训转变到多样化、专题性的培训，科学安排培训内容，合理制订培训计划，以确保代表培训制度能适应举办不同类型培训班的需要。要结合本地实际，搞好详细的、可操作性强的、能够保证培训质量和效果的培训制度，不断在培训中开创新的途径，探索新的经验。
（三）要有理论与实践相结合的培训教材
人大代表作为国家权力机关的组成人员，要具备相应的政治理论、法学理论知识，同时要熟练掌握审议报告和议案、视察调研、提出高质量的议案、建议的方法。由于培训学习时间有限，为便于代表的学习达到理想的效果，必须辅之以内容较为全面、理论联系实践较为紧密、图文并茂的培训教材及资料。可以以宪法、人民代表大会制度、国家机构的组织和形式等基本知识为基础，以工作报告和议案的审议、计划和预算审查、议案和建议的提出、代表职责等专门知识为主干，细化教材建设，分人大代表任职读本、人大代表履职读本、人大代表专题读本等专项教材进行编写，以适应不同阶段代表学习培训的需求，为代表依法履职提供完整的知识体系。
（四）培养高素质的培训师资队伍
目前的人大代表履职学习培训，主要由人大系统的有关负责同志和专家授课，同时从高校、科研院所、理论研究部门和实际工作部门聘请优秀的兼职教师讲授有关课程。为确保代表培训有高水平的教师授课，还需要坚持采取内外结合、专兼结合等方式，由具有丰富理论知识和实践经验的专家学者授课。要充分利用上级人大常委会的师资优势，派遣专家到下级人大常委会给代表宣讲，使基层的人大代表也能得到面对面的系统培训。
（五）开展多元化的现代化培训
要利用网络平台等现代科技手段，逐步完善代表培训设施建设，开展全方位的代表培训。改单一的授课模式为课堂教学为主，辅之以案例评析、课堂授课与交流访学组合等形式，增强教学的互动性。集中培训授课时可利用多媒体进行生动有效的课堂教学；分散办班时可通过卫星远程传输系统，建立人大的远程教学网，因时因地开展代表培训学习；要在人大网站设立代表网上课堂，引入视频网络系统，为代表参加网上培训学习创造条件；要充分利用网络、视频和邮件等通信渠道，将讲座、报告的内容形成文字或光盘，加载法律法规、人大知识、专题讲座等电子数据，提供文字、图片、视频等多种形式的服务，积极探索代表远程学习培训。进一步提高培训工作的辐射效应。在教学管理与服务上，要学习借鉴先进的培训模式和经验，探索采用模块式、菜单式、学分制等方式，采取集中培训、专题讲座和巡回讲座等形式，提高代表学习培训的实效。
（六）加强代表履职培训的针对性、系统性和专业性
1.加强针对性。各级人大代表来自我国不同地区，不同的岗位，不同的知识结构，不同的实践经历，都会使代表的履职能力存在一定的局限性。各级人大代表所属代表领域的不同，也在客观上决定了他们履行职责的内容并不完全相同。如县乡人大代表没有参加立法案的审议的权利。因此，对各级代表的培训应区别对待，全国人大代表应培训什么内容，省级人大代表应培训什么专题，都应根据不同情况和现实需要有所侧重。不同级别的人大代表分别由其所属人大及其常委会负责培训，利于组织实施。各级人大要依据现有人大培训资源，针对人大代表在区域、行业、专业等方面的学习特点，组织实施学习培训活动。
2.加强系统性。对于人大代表而言，其所应具备的知识并非一开始就能全部掌握，只有通过一定的系统培训，才能系统掌握并借之以提高自身的履职能力和水平。因此，各级人大常委会要建立系统的培训制度，通过全国、省、市、县级人大及其常委会的资源优势，借助专域、专业和专题培训，使全国各级人大代表都能通过一定的途径得到全面系统的学习培训。一方面，地方各级人大及其常委会能够借助上级人大培训资源，结合本级人大代表和代表个体实际，做到统筹兼顾和分门别类的有机结合，既能使所有代表得到基本知识学习、履职学习和专题学习的培训，又能够充分发挥代表个体在某一领域的特长优势。另一方面，代表个体在能够得到最基本知识培训的同时，除对全局性问题的把握以外，更能在自己所关心和了解的领域发挥自身更大优势，从局部出发，推动全局的发展。同时，通过开展专题培训，使人大代表能够紧跟时代发展的步伐，时刻掌握本地全局动态，发挥更大作用。
3.加强专业性。人大代表来自不同的行业领域，职业特点、文化程度、知识背景、所在行业差异和跨度较大，对培训的需求各不相同。一般情况下，对涉及本行业的相关问题，本行业代表比其他代表更加关注和了解，我们应当充分发挥代表的这种行业优势，在充分发挥代表全局性作用的基础上，突出培训重点，实行分类施教，分门别类地对代表进行相关行业的专业培训，以期发挥代表在此局部领域的更大作用。例如，一些代表来自农村，他们可能对社会主义新农村建设问题比较关注，把这些代表及关注社会主义新农村建设问题的代表集结起来，由培训机构专门组织师资就社会主义新农村建设问题进行培训，使之更加深入了解和把握问题的实质，在履职时就能发挥更大的作用。