第一节 专卖法的产生

专卖法理论产生于社会大变革的春秋战国时代。在这一时期，生产力空前提高，人口迅速增加。人口增加，刺激了食盐的生产，而人口的流动，又刺激了食盐的贩运，盐商成为当时最富的商人。另一方面，列国纷争兼并，促使各国统治者寻求各种富国之策以养战士。因而，对于获利丰厚的盐业自然不会不予以注意。据说春秋初期管仲辅佐齐桓公，曾实行“官（管）山海”的法令，使齐国专“渔盐之利”，从而国富兵强，使齐国成为春秋时期第一个霸主。从此以后，原来不被重视的山林泽海之利得到了高度重视，出现了种种援引“溥天之下，莫非王土”和“工商食官”的古老传统，要求实行“壹山泽”“专山川之利”“严山泽之禁”等政策。

《管子》的“官山海”

在战国时种种“壹山泽”“专山川之利”的理论中，最为典型、对后世影响最大的是假托管仲著的《管子》一书中提出的“官山海”理论。《管子》一书提出了完整的专卖理论，成为后世专卖法的指导性原则。

《管子》反对用增加税收办法来增加财政收入。其认为征房屋税等于毁人房屋，征牲畜税是使六畜不繁，征土地税是禁人耕种，征人头税则使人民与统治者离心离德，征户籍税则使人逃籍，成为游商大贾，与国争利。相反，为了缓和社会矛盾，要降低税率，主张“田租百取五，市赋百取二，关赋百取一”。要增加财政收入，富国强兵，只能依靠“官山海”。

《管子·海王篇》提出了具体的盐专卖法理论。该理论指出：“十口之家，十人食盐；百口之家，百人食盐。终月，大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子（小孩）食盐二升少半，此其大历也。”食盐是每个人都不能缺少的生活必需品，因此官府只要控制盐的生产，把盐价每升提高若干，则“万乘之国，人数开口千万也”，一千万人口的大国，国家一天就可以收到二百万盐利，一个月就可收到六千万盐利。如果每月征收每人三钱人头税，只能得三千万，还要遭到人民的反对。“今夫给之盐筴，则百倍归于上，人无以避此者，数也。”不产盐的国家，政府可以垄断盐的运销，照样能收到如此盐利。因此，《管子》主张对盐业采取国家完全专卖，垄断生产、运输、销售等环节，达到增加收入的目的。

此外，《管子》还提出铁专卖法理论（详见第七章“矿冶法”），要求由政府封禁矿山，允许百姓采矿冶铸，“民得其十，君得其三”。《管子》还提出官府在丰收之年低价收购余粮，囤积于官府仓库，遇有荒年，平价出卖。并主张森林国有，国家谨守山林、海泽、草莱之地，定时向百姓开放。

以上这些“官山海”理论，其要旨在于主张实行专卖（主要是盐专卖）来代替抽税，以间接税取代直接税，夺取商人之利归国家所有。这是中国古代有关工商经济立法的重要学说，对于后世经济立法产生了深远的影响。

商鞅抑商立法

《管子》中“官山海”理论的出发点是与商人争利，是出于增加财政的目的。公元前356年，秦国商鞅主持变法，进一步将实行专卖与崇本抑末、推行农战国策联系起来，从政治上着眼制定、实施专卖法。据商鞅的学生们所编的《商君书》来看，当时的法令主要内容是“壹山泽”，即由国家独占山泽之利，设立盐铁官，开矿煮盐，严禁私人经营。这样的目的一方面是增加财政收入，后人称为秦盐铁之利“十二倍于古”；另一方面是使所谓“恶农、慢惰、倍欲之民，无所于食”，逼迫这些人只能从事农耕。

实行粮食统制贸易，不准私人经营粮食买卖，“使商无得籴，农无得粜”，商人不得向农民收购粮食，农民不准向商人出卖粮食，粮食只能由国家经营。这一制度目的在于堵塞商人利用年岁丰歉进行粮食倒卖的发财门路，使经营粮食买卖的商人无利可图，只能转入农耕。另一方面，迫使农民只能尽力从事农耕，增加生产来解决自己的口粮，也没有余钱去买各种奢侈品以至荒弃农业。这是历史上唯一的粮食专卖法。

商鞅变法奠定了秦国富强的基础，秦统一全国后，秦国法律推行到了全国。专卖法除了财政目的之外，又具有崇本抑末的政治作用，成为后世实行专卖制度的另一个基调。

汉初专卖法

秦统一全国后，专卖法的具体内容究竟如何，由于缺乏文献资料，难于考证。可能只对盐业继续实行专卖，对粮食实行统制，对铁业实行专卖的制度可能被放弃了。

秦朝灭亡后，汉初在黄老“无为而治”道家思想指导下，一方面继续秦朝崇本抑末的传统政策，下达“贱商令”，规定商人不得穿丝绸、坐车、持兵器，不得做官；另一方面，又“开关梁，弛山泽之禁”，允许商人向国家租赁山林纳税经营。各郡国也可以经营盐铁，当时吴国“东煮海水以为盐，以故不赋，国用饶足”。这样，汉朝放弃了秦朝的专卖法。从汉建国至武帝的七八十年间，富商大贾“采铁石鼓铸，煮海潮为盐，一家聚众或至千余人”。