一　政治组织

中央官僚机构

随着君主制的形成，建立起了官僚机构。官僚机构的形成也有一个过程，由元首制时期发展到君主制而完成。官僚制不同于共和国时期的职官，他们是为君主服务的，只对君主负责。罗马帝国的官僚制，其特点一是文武官员的职能分开，不再由一人兼任；二是他们的设立、任命、任期长短，都由皇帝决定，后来逐渐发展成为世袭制。而官员这时都有薪俸供给，不再是无偿的了。

元首制时期，还没有什么像样的官僚机构，城邦的各种制度还在起作用，虽然实际上是皇帝掌控一切。皇帝依靠的办事人员，许多是他释放的奴隶，当时罗马元老、富人都拥有许多释奴，为他们办理各种事务。恺撒即让他的释奴管理造币厂和税收，还把三个军团的指挥权给予其释奴的儿子。[197]克劳狄时被认为是释奴最为得势的时期，释奴巴拉斯是主管财政的大臣，那尔奇苏斯主管皇帝的信件往来，还有释奴负责向皇帝申诉的案件，有的负责皇帝的审判事项，他们形成很大的势力，也聚敛了无数的钱财。民众、臣下，办事都得通过他们，他们也控制了克劳狄，苏维托尼乌斯甚至说克劳狄“不像是一个国家元首而像是一个仆人”，根据释奴的兴趣、愿望办理很多事情，或授予荣誉，或施加惩罚。[198]当皇后美撒里那犯有通奸罪克劳狄犹疑不决如何处理时，是释奴那尔奇苏斯下令将她杀死。[199]当然，释奴也不能在皇宫永远得势，普林尼在给图拉真（98—117）的颂词中说，大多数的皇帝，他们是公民的主人，但却是他们释奴的奴隶，这些皇帝根据他们的建议进行统治，听取他们的信息而发表宣告，根据他们的信息，甚至是请求给臣下以奖赏。而你（指图拉真）只给予释奴适合他们的荣誉，坚信他们只要能得到忠诚和节俭的名声就足够了。因为你知道伟大的释奴就意味着渺小的皇帝。[200]此后释奴在皇帝那里的势力就逐渐衰落下去，宦官取而代之。

官僚机构形成初期，一部分是为皇帝办事的人员，大多数由皇帝的释奴组成，属于皇帝的代理人（procurators）性质，奉命完成财务、经营性的工作；一部分是为皇帝办公事的，有各种长官（praefectus），完成中央和地方的各种特定的任务，由皇帝从骑士阶层中选任。这些人有时被称为皇帝的朋友，是一个无定形的小圈子，随从皇帝到处巡视，同时完成各种任务。

君主制时，中央官僚机构首先是御前内阁（consistorium），由元首制时的法学家组成的咨询机关consilium principis演变而来，主管皇帝的各种行政、司法、立法等工作，其成员包括中央四大部门的长官，即办公厅主任（magister officiorum），管理皇帝的各种办事官员；司法大臣（quaestor sacri palatii），负责起草法律，发布各种谕令；财政大臣（comes sacrarum largitionum）；还有皇庄总管（comes rerum privatarum），负责主管皇帝在全国各地的财产，特别是地产。以及皇宫长官（praepositus sacri cubiculi），一些法官等。

比御前内阁甚至更重要的是皇帝的宫廷，它由两部分组成，一部分是管理公事的宫廷（comitatus），里面有大量的书记官（comites），参与国家各种事务，包括外交、军事、行政、宗教等。这些官员起初地位低下，但因为接近皇帝，很快就十分重要，其等级也类似于执政官、保民官等。他们的人数，东部帝国381年时有520人，西部大约也差不多。可是其中许多人十分富有，并不具体担任什么工作，只有约30人参加工作。[201]。宫廷中还有一部分是后宫的人员。皇帝、皇后，有时甚至后妃，都有后宫，在里面工作的是宦官，或者是宫女。宦官大都出身奴隶，来自境外，如波斯、日耳曼尼亚、高卢等地。他们主管皇室的饮食起居、收入开支。由于和皇帝十分接近，所以有的皇帝被宦官控制，下面的请求，如和皇帝见面，申请为官，或者申诉冤屈，几乎都得通过他们才行，而不行贿是不可能办成这些事的。所以这些宦官都积聚了大量财富，他们的地产往往遍布全国各地。有一个虔诚的宦官名叫狄奥多尔，退休之后第一年，为救济穷人开支黄金125000索里达，两年后，他又散发了他所有的白银和衣服，并解放了他全部的奴隶，因此弄得一贫如洗。于是查士丁尼赐给他年金每年1000索里达，超过行省总督的薪水。[202]

下面再分述四大部门的工作：司法部长官一般由著名法学家充任，是皇帝的立法、司法事件的咨询者。从4世纪开始，他于皇帝不在时主持内阁；财政部主管国家财政，管理国库，监督货币税收的收入和支出，管理国家的矿山、铸币厂和国家工厂，并且对税收的案件有司法权；皇庄总管负责管理皇帝私人财产，也管理皇帝的地产，这些地产十分广大，散布全国各地，当然主要是在意大利。皇帝的办公厅是皇帝文秘人员集中之地，负责检查各省总督每半年一次送交的司法文件，协助司法部长官处理上诉案件，接受各种申请的文书，发出各种文职官员的任命文书等，工作繁忙，人员众多。它的下面，还有皇帝的情报人员部门，名为agentes in rebus，巡查各省情况，人员很多，据说有万人之多，显系夸大，一般也有千人。[203]

元首制时期，中央的官僚制度还不十分成熟。皇帝的统治主要还是由过去的人际关系网络维持。当时中央只有几百个领取薪水的官吏，外加万名奴隶和临时调派的士兵就足够进行管理。[204]那时地方上的事主要由地方自治，自行其是，对中央并不完全服从，特别是对于征税往往执行不力。后来东、北边境不断有其他民族入侵，战争频仍，军费日亟。原来的统治方式不能维持国家生存，3世纪危机后乃进行改革，过渡向中央集权制。中央官僚数目增加，据估计这时有三万至三万五千领薪俸的官吏。当然这也还不是一个大数目，因为他们要管理的是围绕地中海的一个大帝国。而在2002年，小小的英国内政部有人员19860人，大法官庭有11390人，就业和社会保障部有125510人；美国联邦政府雇佣三百多万人员，而50个州政府雇佣人员达四百五十多万。[205]

地方行政机构

罗马由一个城邦扩张而成为帝国，但是它的地方统治机构却没有相应的发展，仍然保持了许多原来城邦制的特色。在意大利，最初它的扩张只是和被征服者订立同盟条约，这些条约条件各不相同，有的是较为平等的，要求同盟者必要时提供援助；许多是不平等的，同盟者要放弃自己的外交权利，向罗马提供军事支持，提供舰队等。后来有些地区直接被罗马并吞，但罗马并不派人管理，也无力管理，仍然保留原来的行政组织，或者是城邦，或者是王国，或者是居民的聚居地，城堡、村庄等。被兼并的城邦还分为有市民权的和无市民权的。在被征服的地区，罗马也建立过一些殖民地，安置罗马的无业游民（无产者）或退伍老兵，这些地方是享有罗马市民待遇的。后来罗马扩张到了意大利外面，对被征服地区的管理也更为混乱，有作为同盟者的王国，也有通过元老院命令或征服将军的规定而设立的独立区域，这些区域以后有的成为行省，行省（provincia）最初的意思是任命、任务，即为当地长官规定的活动范围，所以有了边界，如西西里，科西嘉、萨丁等，各省长官对其统治的行省所采取的政策也不一样。[206]后来行省的数目逐渐增多，到屋大维时，把行省划分为元老省和皇帝省两部分，皇帝省大都是边界地区，有重兵驻守，如马其顿、伊利里克等，其长官是皇帝的特使，称为legati augusti，而元老省的长官即省执政官（proconsules），是由卸任的罗马行政长官担任的。可以看出，罗马扩张、征服后并没有建立有效的管理体制，它的扩张完全是掠夺、抢劫性质的，这是罗马国家的一种特质。

到了帝国时期，这种体制已经不能适应政治管理要求，于是在被征服的政治组织先进的国家影响下，建立起了从中央到地方的行政组织和管理体制。戴克里先设立四头统治，于是帝国也随着划分为四个大区（prefecture），大区下面有行政区（diocese），原来有12个，后来扩展为14个。西部有意大利大区，包括意大利行政区、潘诺尼亚行政区，非洲行政区；高卢大区，包括西班牙行政区、高卢行政区、不列颠行政区、七省行政区；东部有伊利里克大区，包括达西亚行政区，色雷斯行政区，马其顿行政区；东方行政大区，包括潘特斯行政区，亚细亚行政区，东方行政区，埃及行政区。行政区下面是行省，原来的行省比较大，现在把它划小，一共有120个行省。[207]这就是囊括地中海的古代罗马大帝国的行政区划，为三级管理组织，和我国古代的省、郡、县三级相似。

大区设行政长官（praetorian prefects），下面有行政司法和财政二部，各有职官，行政司法部主管民刑事审判，扣押罪犯，保存法庭记录；还有的管理和各行政区长官的财政往来，发出驿传文书等；财政部有若干分署，管理各行政区的税收，进行监督，并管理公共建筑、军事等事项的支出及国营工厂的原料供应。大区下面是行政区，其长官称vicar，也有类似上面大区的各种官吏。大区和行政区各有各种官吏数百人。各行省也有相应官吏，人数约百人。[208]

罗马帝国官僚制的特点

4世纪末时著名的“军政官吏职位表”（Notitia Dignitatum）详细列出了罗马帝国的各种官吏职务和等级，可以证明当时的官僚机构已经大有发展，罗马已经变成一个庞大的官僚国家，从中央到地方，各级官吏众多，按照统一的年资升迁，但实际上，出身、家世、财产等，仍然是谋求职位和晋升的重要因素。例如，小普林尼于公元2世纪时为沃坎尼斯·罗曼努斯寻求军中职位所写的推荐信中就说：“他的父亲是杰出的……他的母亲来自名门世家……我和他从上学时即已是至交……他的谈话，他的声音和他的面容，都十分迷人。”[209]不过那时有大量用贿赂的办法来谋取职位的情况。皇帝韦伯香时，他的一个宠侍为人谋求管家职位，谎称那人是自己的兄弟。韦伯香要他等一等，并利用这段时间召见了那人，让他把许诺给推荐人的钱给他，然后立即擢用那人当了管家。等到那个宠侍又提出此事时，韦伯香说，“你再去找一个兄弟吧！你认为是你兄弟的这个人是我的兄弟了”。[210]皇帝尚且如此，其他人可以想见。到了帝国晚期，买官更成为通行的手段。为了取得某种职务或者为了晋升，新来者或者后进者要向长官或退休者交钱，这是大家都承认的公行贿赂。例如，皇宫秘书处（sacra scrinia负责皇帝的司法、行政诸事）如因为首领退休出现了空缺，新进者应该向首领交纳250索里达，如果空缺是因为死亡引起的，则这250索里达应该交给死者的继承人、所指定者或债权人。此外，还得交15—20索里达给副首领。所以合起来要交纳270索里达，即4磅黄金。[211]查士丁尼于535年曾下令，为得到职务或晋升，要向皇宫各级官员和东部大区行政长官处负责向皇帝递交申请者名册和其他文件的人员交纳款项，其中对申请48个行省总督职务所需之数额做了详细的规定，specta-bilis级的总督一共要交76索里达，9索里达交给皇室官员，24索里达交给秘书处长官等，3索里达给他的主要助手，40索里达则给行政长官处的人员。[212]当然，除了按照规定的资历晋升，或者是用金钱买官外，皇帝的裁决仍然是决定性的。384年，罗马城行政长官辛马古斯要裁决一桩有关任命城中的国家付薪医生的争执。按照370年皇帝瓦伦廷尼安一世的规定，新的任命应该由现在的官员投票，并且考虑到最年轻的人员的晋升次序。384年，当有医生的空缺出现时，一个叫约翰的人，以自己曾经当过宫廷医生为由，要求得到这个职位。为了支持自己的申请，他还出示了一份皇家赏赐的头衔。当时在官员中发生了意见分歧，一部分人认为约翰符合为皇帝服务的年资顺序，另一部分人则怀疑他的资历是伪造的。当要他提供在宫廷服务的证明时，他说文件被盗丢失了。于是辛马古斯不做决定，而向皇帝瓦伦廷尼安二世请求裁决。[213]由此可证，即使是高官如辛马古斯者，也不愿冒违反皇帝意志的风险，而皇帝仍然是职官任命的最后决定者。

罗马帝国建立起的官僚系统，在统治上发挥了应有的作用。从元首制开始，到西罗马灭亡，或者到查士丁尼统治结束，存在了五六百年。期间的皇帝不乏荒淫残暴，倒行逆施者，但是帝国一直还在运行，甚至在许多情况下能够转危为安。因为它已经建立了比较完善的行政系统，能够保证从中央到地方，直到偏僻的乡村，都有行政、税收、司法等部门管理。各级官吏有不同的职司，有严格的等级，有晋升的阶梯。官僚系统本身也形成了自己的运行机制，即使皇帝指挥不灵，它也可以按部就班自己运行，稳定局势，进行统治。但是我们同时也要知道，帝国的统治无论如何是以皇帝为首的，皇帝的意志往往会和官僚制的系统运行形成冲突。

另一方面，罗马帝国的官僚制也有其不足的地方：它是从原来的城邦制过渡来的，起初的罗马扩张只是其城邦的移植，所以说罗马帝国是由许多城市组成的，后来才逐渐建立统一的行政官僚系统，可是城邦制的遗迹仍然存在，这是其先天不足之处；其次，皇帝是对官僚制起决定作用的力量，由于皇帝害怕官吏势力过大，威胁自己的统治，所以不时采用一些措施削弱其职权，造成各机构职权不清。例如，395年，皇帝阿尔卡狄乌斯（395—408在位）剥夺了东部行政大区长官对驿站、皇宫警卫、皇家兵工厂的管辖权，就是怕长官权力过大。所以有时皇帝把权力划分，如把皇家兵工厂的管辖权划分为三种，监督原料的收集归大区行政长官，日常工厂的运转归办公厅主任，而行政长官还有权检查新进的工厂人员是否适当，控制工人的妻子和家属，以及最后产品的运输等。另外，财政大臣和皇宫部门还派有监察兵工厂的人员。[214]所以各级部门之间往往职责不明，影响了行政效率。而且，古代交通运输困难，信息不灵，陆路从拉文那到罗马要5天，从安提俄克到君士坦丁堡要5天半；水路从南德的乌尔姆顺莱茵河而下，到现在的贝尔格莱德附近，要11天；但是帝国的公文一般说来比这些慢得多。4世纪时，从米兰发出的命令到达罗马要12—66天。水路更快，从罗马的奥斯提亚港口到迦太基只要2—3天。[215]大大降低了行政效率。

当然，我们不能以现在的行政组织标准来要求古代，罗马帝国的中央集权仍然是有限度的，地方分权、地方割据随处存在，特别是在四皇帝分治的情况下，统一管理遇到很多问题，而罗马帝国经济状况的日益恶化，遂使东西帝国分裂不可避免，帝国的东方和西方走向不同的发展道路。