上篇 财政法
第一章 财政法总论
——约瑟夫·熊彼特
【本章导读】
第一节 财政法的概念与历史变迁
一、财政法的定义
因为语境不同，“财政”被赋予了多种含义。通常来说，财政一词在三种含义上使用：（1）财政可以是指一种行为，即国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的活动。为了维持财政的正常运转，国家必须源源不断地获取财政收入、进行财政管理和安排财政支出，从而使得财政收入、财政支出和财政管理成为财政领域的三种主要活动。（2）财政可以是指一种制度，即财政活动据以运行的机构和规则体系。它既可能是法律规定的显性制度，也可能是财政活动中自发形成的，有待法律确认的隐性制度。（3）财政还可以指一种社会关系。它既可能是指国家机关之间以及它们与财政行政相对人之间，在财政活动过程中发生的相互制约的或管理性质的社会关系，即财政行政关系；也可能是指各种主体之间的经济利益分配关系，即财政经济关系，还可能两者兼而有之。
一般而言，财政法就是调整财政关系之法。按传统的部门法划分标准，这种界定方式因为凸显了财政法独特的调整对象，可以使财政法与其他领域法相区分。
在近现代民主法治社会，财政关系的内涵与在传统的奴隶社会、封建社会大不相同。现代社会的财政关系与民主宪政紧密相关。因此，现代财政法是建立在民主宪政基础上、以增进全民福利和社会发展为目标、调整财政关系的法律规范的总称。其具体内涵包括：（1）民主宪政是财政法的制度基础。财政法的民主性体现为，财政权力来源于人民，人民可以通过选举组成代议制机构，也可以直接通过全民公决行使财政权力，决定和监督重大财政事项。财政法与宪政的关系表现为，财政法涉及公权力的分配，故必须在宪法的框架下运行。宪法所规定的国家结构形式、政权组织形式、公民基本权利等都是财政法有效施行的前提。（2）财政法的目标在于增进全民福利，促进社会发展。尽管税法导致公民向国家单方面让渡财产，但从整体上看，财政法应将维护和保障基本人权、促进人权保护水平不断提高作为基本宗旨。（3）财政法以财政关系为调整对象。财政关系指的是财政行为未经法律调整以前所引发的社会关系。通过对财政关系的分析，可以构筑财政法的体系框架，厘清财政法与其他相关部门法的关系，从而确定财政法在市场经济法律体系中的地位。
二、财政法的历史变迁
党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”这是站在历史视角对财政进行的全新定位。探讨历史上财政与经济制度、社会结构、精神文化乃至国家命运的相互关系，发掘财税法在国家变迁与社会转型中的重要作用，无疑有助于真正深刻地理解财政法在治国安邦中的基石地位。
从起源上看，财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，随国家的产生而产生。在我国，财税制度发端于夏商周时期。文献记载，“自虞、夏时，贡赋备矣。”（《史记·夏本纪》）“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。”（《孟子·滕文公》）这是对我国贡赋制度发源时期的总体概括。其后，财税制度与其他法律制度一样，同样经历了自习惯法到成文法、从诸法合体到诸法分立的演变历程。从汉朝开始，各朝各代几乎都设有“食货志”专章，详细记录了该朝的财政法律制度。而各代政治家、思想家、理财家抑或史学家所著的典章制度中，财政法制度均无出其右，位列其中。毫不夸张地说，财税不仅历来受到封建统治者的高度重视，而且往往与王朝的兴衰更迭交互映照。历史上的著名改革，大多事关财税制度的变动与改进，诸如文景之治的“薄赋省刑”、唐代的“两税法”、明朝的“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩”，莫不如是。
但是，在封建制度下，“普天之下莫非王土”的观念深入人心，缴纳“皇粮国税”被认为是民众天然的义务。在中世纪的欧洲，尚未产生民族国家的概念，只有大大小小的领地，而财政的用途也就是供养各级领主及其家族。有意思的是，封建时期不同国家财政组织收入具体方式的差异，也导致了后来民主政治发展进程的区别。英国的君主主要通过对贸易进行征税来获得收入，这促进了英国议会民主制度的发展。而法国主要是对固定的资产（例如盐矿和土地）进行征税，这导致了君主专制的发展。[4]总体上看，无论是东方还是西方，在封建时代“所有权者国家”[5]或称“王权国家”的框架下，税收都只是君主的“私财”，进而相应地表现出“家计财政”的样态，自然也不可能形成现代意义上的财税法。
封建国家向民主国家的历史转型，也正是以围绕税收的艰苦斗争为焦点的。作为近代资本主义民主政治的发祥地，英国新兴资产阶级向封建王权发起挑战的关键内容就是围绕税收所进行的反复斗争、相互协商和彼此妥协，税收法定原则也正是在新旧势力的冲突中得到丰富和发展。历经独裁、复辟的波澜起伏，在光荣革命后的君主立宪制模式下，议会的征税权最终得以确立。1689年的《权利法案》第4条规定：“未经议会授权，为王室所需而凭借特权征收钱财，超期征收或以其他非授权方式征收，均属非法。”这标志着近代意义上税收法定原则的正式形成。“二战”后，税收法定原则成为世界主要法治国家的通行做法。绝大部分国家在宪法中直接将其规定为一项原则。如法国1958年《宪法》第34条规定：“法律均由议会通过。法律规定下列事项……有关各种税收的征收基数、税率和征收方式……”也有一些国家没有直接从征税权归属的角度规定，而是以公民义务的形式体现，我国就是一例。
回顾历史发展的脉络，税收法定不仅仅是一项制度，更是一种理念，从而与社会形态、国家制度紧密相连。在现代国家发展的过程中，税收法定原则才得以滥觞，而它又反过来推动了民主政治制度的建构，并成为这栋大厦最为关键的一块基石。从根本上说，税收法定原则乃是一种植根于社会契约、人民主权基础上的现代国家思想，其核心就是民主法治理念。以民主国家论之，人民应当自己决定（在代议制下就表现为通过人民代表会议决定）想要负担什么税捐，而行政权与司法权则仅限于法律的执行与法律的监督；以法治国家论之，法的安定性同样要求防止行政机关对国民自由财产肆意干涉，并赋予国民的经济生活以预测可能性。因此，税收法定原则在现代国家中的地位才如此凸显，并与刑法上的罪刑法定原则一道，构成对公民财产权、人身权保护的两大基石。
由“君主私财”到“公法之债”的观念跃迁，以民主国家和私权神圣为基础条件，又反过来成为了保护私人财产权的有力屏障，“所有权者国家”也由此演变为了“税收国家”。[6]此时，现代意义上的税法也逐渐形成。
在自由资本主义时期，政府只是充当市场的守夜人，财政的职能就是建立和维持一个“廉价政府”。[7]19世纪70年代以后，在垄断资本主义阶段，特别是随着市场失灵的日益凸显，“夜警国家”（Nachtwächterstaat）逐步转型为“社会国家”（Sozialstaat）。[8]这一巨变在财政上的表现尤为直接和明显，甚至可以说，其核心就是财政功能和规模的迅速扩大。在现代市场经济和社会国家中，“无行政即无现代之社会生活”，财政已经成为影响行政行为、进而影响民众福祉的最重要因素。[9]随着规模和职能的膨胀，税收的支用存在广泛的选择和裁量空间，而这些选择直接关系到民众福祉。
在这一背景下，人们逐渐开始从用税的方面来认识税收，法学学者开始从打通财政收、支的统一视角来研究财税法问题。例如，日本学者北野弘久提出了“纳税人基本权”的主张，认为“国民基于日本国宪法的规定，对符合宪法理念所使用的租税，遵从合宪的法律所承担的纳税义务”。[10]这就把税收的支用提升到了宪法层次，将用税正当作为征税正当之基础。在其著名的“税收法定三阶段论”中，也提出应以广义的税收概念（税收的征收与使用相统一的概念）来理解税收法定。[11]
简言之，相比于“公法之债”等传统的税法学说，晚近以来的学者开始走出“税收无偿性”的既有结论，将征税与用税打通，从而把税收理解为一种“权利的成本”或“文明的对价”。在现代财税法视野下，税收的征收和使用不再是孤立的两个过程，而是相互连通的一个整体。如果仅着眼于征税的过程，而不将税收的具体用途及开支程序加以法律规范，那么纳税人的权利保护就必然是不充分的。因此，税收法定原则中的“税”应当涵盖“征税”和“用税”两个维度，这也使得税法和财政法得以打通。与之相应地，税法也不再仅限于消极的防止侵害私权，而是更多地体现为如何保障和实现积极权利。此时的“税收国家”也已经进一步在整体上表现为“财政国家”。[12]
现代国家因财政而生，而国家又对财政进行了深刻的塑造，二者呈现出交互映照的紧密关系（见表1-1）：
表1-1 财税法与国家形态的交互映照
不难看到，国家形态在终极意义上决定着财税形态，而人们对财税的主观认识又能影响到其功能的发挥，进而关涉经济、社会、政治的整体发展。具体到我国来说，新中国的财税法研究起步较晚，且长期处于国库中心主义传统思维的范式下。相当长时间里，法学对税收的认识都是从国家本位出发，一般将税收定义为“国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取得财政收入的一种活动”，突出其强制性与无偿性。虽然理论上的税收债权债务关系说成为主流，但实践中税收征纳仍然表现出相当的权力服从性。这与当时的计划经济残留等时代背景是分不开的。2004年修宪写入“尊重和保障人权、保护合法的私有财产”后，纳税人权利保护的声音开始逐渐壮大，越来越多的学者开始主张纳税人与国家应当是宪法上平等的两造。
党的十八届三中全会后，财税法研究进入了一个全新的阶段，学界开始认识到财税法在治国安邦中的基础性、制度性、保障性作用。当前，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，依法治国新阶段大幕徐徐拉开，而财税法在法治建设大局中必然扮演着不可或缺的重要角色，新一轮财税体制改革的目标就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。[13]尤需指出的是，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过的修订的《立法法》，将第8条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，且单列为一项，位次居于公民财产权保护相关事项的首位。这堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑事件。税率等税收要素是否写入《立法法》，形式上看是一个如何表述该原则的问题，本质上看却是要如何对待和处理税收事项上多元利益博弈的路径问题，关系到能否以立法凝聚共识、最终形成更符合公平正义价值标准的法律制度。往深层次讲，其折射出对于财税法重大理论问题的认识差异，特别是对在现代治理语境（而非传统管理模式）下“中国需要什么样的财税法”的不同回答。《立法法》最终采行的方案，符合党的十八届三中、四中、五中全会的精神，体现了对税收观念和财税法性质、功能的准确认知。法治视野下，理财就是治国。因为改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式。如果能通过财政制度重构，改进国家的理财水平，也就可以在很大程度上提高国家的治理水平。[14]因此，依法治税必然成为全面推进依法治国的核心环节。
在这一背景下，学界提出了“公共财产法”理论，认为财税法的本质属性是公共财产法。[15]这是中国财税法学人的一次重大理论创新。相比于传统的“公法之债”等学说，将税收等财政收入定位为一种“公共财产”，至少有以下两个方面的重要意义：
其一，是范围上的延展。公共财产立论于“公共性”（public），与经济学界对财政研究的主流立论基础是公共物品（public goods）理论一脉相承。早在1892年，英国学者巴斯塔布尔（Bastable, C.F.）就在《公共财政学》一书中提出，国家作为社会组织多种形式之一，反映的是个人的集中性或社会性需要的存在，而财政的职能主要就是满足这些需要。这就把“公共性”引入了对财政职能的界定中，也由此奠定了公共财政的基石。[16]突出税收的公共性，主要就是在强调税收的征纳与支用必须符合公共利益且经过公共决策程序。这就将关注面从传统的征税扩展到了用税，从传统的“消极控权”扩展到了“积极给付”。在这一思路下，财税权力也得以摆脱纯粹基于国家强制力的冰冷、单向的对抗属性，而成为一种国家为促进公民权利的实现、在民众同意的前提下以确定的规则在全社会范围内筹集并合理监管、使用财政资金的权力。
其二，是立场上的转型。税收是政府运用公权力转化而来的私人财产集合，它并非政府的财产，而是政府基于公共性而代替纳税人持有的信托财产集合，是集合化的私人财产，是“公共之财”，其支配仍应受到宪法法律的严格约束。这就摆脱了传统的国库中心主义，从纳税人立场出发，将税法作为控制公共财产权、保护私人财产权的法律。过去，社会上有一种观念认为，依法治税就是征税机关要按照法律来征税，税法是政府用来管理纳税人的法律。将税收理解为一种“公共财产”，实质上体现了财税法从权力本位到权利本位、从“管理”到“法治”、从“治民之法”到“治权之法”的历史转型。
用税的权力是事关生存和发展的权力，税收对于治国安邦和民生福祉的意义毋庸多言。从人类的历史发展和社会变迁的经验来看，财税问题往往是引发社会进步变革的重要动因，也是衡量国家发展水平的直接标尺。在国家治理现代化转型的历史语境下，法治理念在税收领域的彰显过程，从一个侧面看，也就是财税法回归其应有定位的过程。在税收观念转型与制度变迁的交相辉映之下，新一轮财税体制改革将促成我国财政治理从传统管制模式向现代治理模式演进，从单一的经济发展目标向综合的社会公平目标扩展，从公共财政的制度建构向公共财产的法治规范转型。惟其如此，财税法方能真正展现其作为公共财产法、纳税人权利保护法和收入分配正义法的强大生命力，进而为经济的持续发展、社会的公平正义和国家的长治久安筑牢财政基石。
【延伸阅读】
中国共产党十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定（节选）
五、深化财税体制改革
第二节 财政法的体系与渊源
一、财政法的体系
根据财政关系的收入、支出和监管的分类，结合法学上的效力要求及功能定位，财政法的体系可以分为以下几个层次：
财政基本法主要涉及财政法的一些基本制度，财政法的原则、财政权力的分配、政府间财政关系、重要的财政收入和支出制度、预算制度、监督制度等，都需要在财政基本法中加以规定，以体现其指导财政法的各个领域的普遍适用性。财政基本法本身即具有宪法性文件的特性，在西方国家的财税法律体系化进程中一直处于非常重要的地位。一些国家在宪法、基本法等国家根本大法中对财政基本制度进行了较为全面的规定，也有一些国家通过制定专门的财政基本法来对重大财政问题进行规定。
例如，德国的财政基本法律制度直接由《德意志联邦基本法》（简称《基本法》，即联邦宪法）规定，1949年通过的《基本法》中关于公共财政的规定是财政法的立法基础。该法对联邦和州的公共开支，税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等方面均作出了明确的规定。在联邦制度下，德国联邦议会、州议会和市镇议会都有通过相应财政法的权力，但各自制定财政法的范围由《基本法》予以规定。《基本法》有较多的条款规定财政的基本事项，如第104条关于支出和财政资助的分配的规定；第106条关于分税制管理体制的规定；第112条、第115条关于财政信用的规定。[17]再如，日本在1947年颁行了专门的《财政法》。该法第1条规定，国家预算及其他财政收支基本事项以该法规定为依据，该法是财政法体系中的基本法。该法由5章47条组成：第一章是总则，以保持适度的财政收支划分法等有关内容为中心，对财政均衡、公债制度等作了总的规定；第二章是关于会计分类的规定；第三章是关于预算的内容、预算编制、预算执行等的规定；第四章是关于决算的规定；第五章是其他规定。除了《财政法》以外，日本《宪法》在第七章还设立了九个条款规定财政问题，对处理财政的权限、收支职责、国债负担、租税征收，预备费设置、预决算监督等作了规定。如第83条规定，处理国家财政的权限要根据国会议决行使；第84条规定，要用法律形式制定关于租税的事项；第85条规定，国家经费的支出及国库债务负担需经国会议决；第86条规定，由内阁编制并提交预算，由国会进行议决；第87条规定，预备费由国会议决。[18]
由于我国《宪法》在财政基本制度方面尚缺乏完整的规定，为保证财政领域法律的统一实施，我国宜尽快制定《财政法》，以统领整个财税法体系，适应现代财政法治的基本要求。具体说，有些财政事项具有较强逻辑联系、能够形成完整体系，适宜制定一部单行法律，如预算法、税种法律等；还有一些事项相对独立，不适宜通过单行立法的方式加以规定，而这些事项又确实属于财政领域的重大、基本问题，如财政法的基本原则、国家与纳税人之间的基本关系等，通过制定财政基本法来规范这些问题很有必要。由此，一方面给单行财税法律留下了制度空间，另一方面起到了“拾遗补缺”的作用。财政基本法与单行财税法律的分工不同，后者有特殊规定的，优先适用；没有规定或者规定不明确的，适用财政基本法。
预算法是政府财政行为科学、民主、公开、规范的重要制度保障，它主要包括预算编制、审批、执行和监督等方面的法律规定，同时也包括财政资金入库、管理和出库的相关内容。由于政府的所有收入都应该纳入预算，所有的开支也必须通过预算，因此，预算可以成为人民控制和监督政府财政权力的重要手段，而预算立法的目的也正在于保障这种积极功能的实现。预算法是“财政宪法”和重要的民生法律，在预算方案科学合理的基础上，只要财政开支严格遵循预算执行，财政的规范化和法制化就有了可靠的保障。另外，从体系上看，由于国库经理及预算会计与预算法的联系非常密切，因此，预算法的范围还可以适当拓宽到与此相关的内容。目前，我国《预算法》包含了一些财政收支划分法、财政转移支付法、公债法等内容，甚至承担了财政基本法的部分功能，这种“诸法合体”只是当前财税法治不健全的暂时现象，而且难以涵盖财政基本法的所有内容，因而有望在《财政法》出台后得到解决。随着法治程度的推进及立法技术的提升，预算法应当逐步回归其本位，着力于解决预算过程中的权力配置、标准和程序问题。
财政收支划分法主要涉及政府间的财政关系，它普遍适用于现代社会建立在民主基础上的各国财政实践，是财政分权的必然产物。在学理上，财政收支划分法也可表达为财政平衡法，并通常财政转移支付法以作为补充。财政收支划分法旨在划分中央政府及各级地方政府的收支范围，为了保证各级政府财力的真正均衡，财政收支划分法必须科学测算各级财政的收支范围以及转移支付的标准或额度，因而其显示出很强的技术性。另外，为保证财力分配的公平和科学，财政平衡法宜由超越当事人之外的第三主体加以制定，中央政府的立法权应当受到限制。同时，财政收支划分法律制度必然辅之以财政转移支付法律制度，即通过中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政资金划拨[19]，进一步保证财政资金的公平分配和公共产品的均等化提供。在德国等一些国家，还存在同级政府之间的财政转移支付，构成了“纵横交错式”的特殊格局。反观我国的财政平衡法律建设现状，财政收支划分法和财政转移支付法仍然大多表现为部门规章、甚至其他行政规范性文件，财政利益分配的权力完全操纵在中央政府手中，加上分配标准不明确、程序不完备、价值取向不甚明朗，引发了事权与财权“倒挂”的局面以及一系列连锁问题，因此应通过立法从根本上加以改变。
财政支出法主要包括财政拨款法、财政采购法、财政投资法和财政贷款法。虽然这几种开支都应该经过财政预算，但其各自的标准、程序、管理和监督本身仍然需要相应的法律规定。财政拨款法主要规范政府无对价的资金拨付行为，如政府间的资金拨付、政府对企业的补贴或对公民的救济等。财政采购法主要规范政府有对价的资金拨付行为，如采购物资、采购劳务等。财政投资法主要规范政府对公用企业、基础设施、高科技企业等的投资行为，通过选题、立项、评估、审批、监督等环节的制度控制，达到降低成本、提高效率、防治腐败等目的。财政贷款法主要规范政府间借款行为，还包括政策性银行对企业或重大工程项目的贷款。与税收的侵益性不同，财政支出关系一般都具有受益性，不太容易激发相对人的抵触情绪，因此向来不被法学研究者和立法者所重视。例如，我国目前除了《政府采购法》外，其余领域都明显缺乏法律的深度规范，财政权力有很大的自由裁量空间。这种绝对权力能否造福于民，完全取决于执法者的个人素质，难以得到制度性保障。为了防止权力滥用，强化财政支出法的建设实属必要。
财政收入法主要包括税法、公债法、费用征收法和彩票法和国有资产收益法等。由于税收在财政收入结构中的重要地位，由于税收侵害纳税人财产的特点，更由于历史上与抗税有关的资产阶级革命的影响，税法很早就成为公法关注的对象，并已经形成相对独立的体系。从广义上说，财政法当然包括税法，但有些狭义的理解往往将税法排除在外，这充分说明了税法的特殊性。鉴于税收国家中政府的税收权力是一种客观存在，它以纳税人让渡财产权利作为前提，故税法的重点应该研究如何促使政府科学征税、规范征税，如何保护纳税人的合法权益。在这方面，税法学和税收学的角度是有区别的。
公债分为国债和地方债两种。公债也是现代国家财政收入的重要形式。尽管公债具备有偿性的特点，形式上不会侵害人民的权利，但由于它影响到财政的健全性，并且涉及代际负担分配，因此必须接受法律的民主统制。有关公债发行的结构、上限、程序，公债的使用方向，偿还资金的来源等，都应当由法律予以明确规定。每次公债发行的规模、用途等也必须进入预算，经过议会的审批。为便于公债发行，公债法中还应该规定国债的流通交易制度，为公债进人证券市场提供法律保障。所以，公债法的内容主要包括公债规模控制、公债风险预警、公债发行、公债流通和公债偿还。
费用则是政府基于一定的受益关系或行政管制目的而收取的代价的总称，它包括规费、受益费等形式。长期以来，由于我国对收费不太注意从法律的高度加以规范，政府行使费用权的随意性比较大，造成企业和个人的不合理负担明显加重。虽然在中共十八届三中全会《关于会面深化改革重大问题的决定》中，“清费立税”成为未来财税改革的指导方针，但眼下仍然停留在政府权力内部运行的阶段，费用的征收依据、征收标准、征收程序及权利救济都未进入法律调整的范围。鉴于此，我国的费用法治化任务依然很艰巨，特别是如何如何处理目前已开征的种类繁多、庞杂的政府性基金，值得财政法学认真对待。
国有资产收益是国家基于对一定资产拥有权利而获取的收益，其形式包括土地出让金收入、国有资本投资收入、矿产资源使用费收入、国有资产转让收入，等等。我国是公有制国家，城市土地、矿产资源、河流等都属于国家所有，国有企业也积淀了大量的国有资产，每年都会产生大量的资产收入。由于这些资产都有专门的管理法规，财政法通常只需要考虑收入形成后如何按照财政级次收归国库，以及这些收入是否需要设定特定的用途，如何设定，等等。这样可以避免与国有资产法产生重叠与交叉。
除了上述类型外，财政收入中还可能包括罚没收入、彩票收入等。罚没收入是财政收入中一种较为传统，但同时也较为特殊的种类。罚没客观上能够带来财政收入，但却不以财政收入为目的，有关的法律规范也主要体现在《行政处罚法》或《刑法》的内容中，财政法主要从收入的入库管理的角度进行规范设计。因此，《行政处罚法》中有关行政处罚和缴纳罚款相分离、收入与支出相分离的内容，本身即体现了财政法的要求。彩票收入是我国财政收入的一种新形式。有关彩票的设立、发行、销售、开奖、兑奖，彩票收入的入库、管理、使用以及法律责任等应当以明确的法律加以规定。从财政法治的角度看，既然彩票收入是一种财政收入，彩票的发行权以集中在财政部门为佳，彩票收入也应当先归入国库，然后再考虑收入的支出。目前，我国已有由国务院制定的《彩票管理条例》对彩票进行专门管理。
财政监管法包括财政监督法、国库管理法、政府会计法和审计法，其专门规范和保障财政监管机关依法行使财政监督管理权，其内容涉及财政监管机关的设立、财政监管机关的职权、财政监管的途径与程序等，在财政法体系中具有特别重要的意义。虽然广义上的财政监督存在于财政运行的各个环节，尽管财政监督的主体除了专门机关外还包括新闻媒体和社会公众，但是财政监督法只限于专门机关的专门监督活动。如，预算审批、预算决算等活动虽然客观上也能起到监督的作用，但不需列入财政监督法的调整范围，由相应的预算法规范即可。我国目前的财政监管专门机关主要是审计机关，财政监管法律规范也就主要表现为《审计法》。我国审计机关目前隶属于同级政府，属于政府内部监督的模式。为了提高财政监督的独立性，保障监督机关依法履行职责，也有不少国家在政府之外设立财政监督机关，如美国、日本等。财政监督机关是国会的一个职能部门，由其代表国会行使对政府的审计权。相比而言，这种独立审计的模式更能提高财政监督的效率、防止政府对审计的不当干预，可以成为我国审计法未来改革的方向。除此之外，国库管理法、政府会计法和审计法也具有财政监管法律的特征，因此可以纳入其体系。
用示意图的方式来展现财税法的体系，如图1-1、图1-2和图1-3所示：
图1-1 财税法体系结构[20]
图1-2 税法体系结构[21]
图1-3 非税收入法体系结构[22]
二、财政法的渊源
财政法的渊源，主要表现为不同的国家机关在其职权范围内所制定的财政法律法规，如宪法、财政法律、财政行政法规、财政行政规章等。由于财政法律文件所涉及的内容不同，制定机关的地位不同，其地位和法律效力也会有所区别。依据制定机关和法律规范的效力，我国财政法的渊源具体包括以下几个层次：
所谓财政宪法，是指宪法中有关财政方面的法律条款。在一国法律体系中，宪法具有最高的法律地位和法律效力。宪法中有关财政问题的条款在财政法的渊源中也居于首要地位，成为整个财政法的立法依据和效力来源。世界各国的宪法中几乎都有关于财政的内容。如日本1947年《宪法》对财政权限、收支职责、国债负担、租税征收、预备费设置、预决算监督等作了规定。德国《基本法》对联邦和州的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等作了规定。美国《联邦宪法》对课税权力的授予、统一课征规则、按比例课征规则、禁止课征出口税等也作了规定。
我国现行《宪法》中大多是有关财政立法依据的原则规定，如公民的基本权利、国家基本制度、国家机构设置等，它们虽然没有直接规定财政问题，但有的必须作为财政立法的前提，有的应当通过财政立法予以落实，因此对财政法有很大的指导意义。除此之外，我国《宪法》中也存在直接涉及财政的条款。如《宪法》第56条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”；第62条规定，“全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；第117条规定，“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用”；等等。
在我国法的渊源中，效力仅次于宪法的是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。其中，全国人民代表大会制定和修改的法律一般涉及国家社会生活中某一方面具有根本性、全局性的关系，通常称为基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改基本法律以外的法律，在全国人民代表大会闭会期间，还可以对基本法律在不违背其基本原则的前提下进行部分补充或修改。全国人民代表大会及其常务委虽会所作的决定或决议，如果其内容属于规范性的规定，也应视为狭义上的法律。
财政是关系到资源配置、收入分配、经济景气调整的重要领域。根据我国《立法法》的规定，财政、税收的基本制度只能制定法律。在法理上，这分别可以称为财政法定主义和税收法定主义，新中国成立以来，全国人大及其常委会制定过一些财政法律，现行有效的主要《预算法》《政府采购法》《企业国有资产法》《审计法》《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》《税收征收管理法》等。与财政税收事项的广泛性相比，上述法律仅仅涉及其中很小的一部分，大量的空间仍然没有法律可循。
根据我国《立法法》的规定，财政税收的基本制度如果尚未制定法律，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这种做法虽然从形式上填补了立法的空白，但是从财政税收问题的性质看，其中的基本制度应该属于禁止授权之列。因此，从贯彻财政法定主义的角度看，全国人大及其常委会对财政税收的立法职责不宜轻易转移。
制定行政法规是国务院本身所拥有的一项职权，但由于全国人大及其常委会对财政税收事项拥有专属立法权，因此，国务院对法律未作规定的财政税收问题制定行政法规时，必须得到全国人大或其常委会的授权。如果未得到授权而擅自进行立法，该行政法规当然无效。根据我国《立法法》第10条和第11条，全国人大或其常委会的授权决定必须明确授权的目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。
新中国成立以来，国务院制定了大量的财政行政法规，现行有效的主要有《预算法实施条例》、《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》（全行业营改增以后，已失去实施条件）、《消费税暂行条例》、《发票管理办法》等，基本上覆盖了财政税收领域的方方面面，在财政法的规范体系中占有举足轻重的地位。由于《立法法》颁布以前我国并未规定财政税收问题只能由法律加以规定，也没有对授权立法提出明确要求，即使没有经过全国人大或其常委会的授权程序，上述行政法规也不能视为无效。但是自从《立法法》生效之日起，如果国务院再制定类似行政法规，则必须经过全国人大及其常委会的授权。
根据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性财政法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性财政法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。
地方性财政法规一般遵照财政法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定。除财政税收的基本制度外，国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。
另外，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，可以制定财政法规，在经济特区范围内实施。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。其中涉及财政税收的内容，可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则。
从总体来看，我国目前的财政权力主要集中在中央。随着财政分权制的发展，地方的财政自主权将逐步增长，地方财政性法规的效力也会随之强化。如果能够确立地方的财政税收立法权，那么无论是财政法定主义或是税收法定主义，其中“法”的范围就可能扩展到地方性法规。
财政部、国家税务总局等发布的有关财政方面的规定、决定、命令、细则等规范性文件，属于部门财政规章。根据《立法法》的规定，国务院对财政税收方面的基本制度虽然可以经过全国人大或常委会的授权的制定行政法规，但这种权力不再转授给其他单位。因此，部门财政规章不能规定财政税收方面的基本制度，一般只能限于对财政法律、财政行政法规的具体化，或者为了便利相关部门行政管理职责的履行。
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的财政规章，属于地方财政规章。地方政府规章主要规定为执行法律、行政法规、地方性法规而需要制定规章的事项，或者属于本行政区域的具体行政管理事项。
财政规章属于行政部门内部的执法规则，对其下属的执法部门具有法律效力，但对于行政相对人没有直接的约束力。在行政诉讼过程中，财政规章也只能成为法院定案的参考依据，如果其违反法律或行政法规，法院可以不予适用。然而事实上，由于我国行政权力过于集中，财政规章对社会经济生活的影响是十分明显的。因此，在法学研究中应当重视财政规章的合法性来源，提防其对公民基本权利可能造成的侵犯。
根据我国《宪法》和《特别行政区基本法》的规定，特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
《特别行政区基本法》中有关财税的规定是特别行政区财政法的最重要的表现形式。如《香港特别行政区基本法》规定，特别行政区保持财政独立，其财政收入全部由特别行政区自行支配，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税；特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应；特别行政区实行独立的税收制度，参照原来实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项等。
特别行政区的财政法律包括特别行政区予以保留的原有的法律和特别行政区立法机关制定的法律，它们是特别行政区财政法重要的渊源。全国性的财政法律、行政法规不在特别行政区实施，不是特别行政区财政法的渊源。
国际条约是指我国同外国缔结的双边和多边条约及协定性质的文件，主要调整国家之间的财政税收关系，是财政法的重要渊源。目前，联合国制定的《关于发达国家与发展中国家间避免双重征税的协定范本》和经济合作与发展组织（OECD）制定的《关于对所得和资本避免双重征税的协定范本》，成为大多数国家对外谈判和缔结双边税收协定的依据。但是，其只代表一种国际惯例，对任何国家都不具有法律约束力。作为我国财政法的渊源的国际条约主要是国际税收协定。我国财政法还规定了适用于我国的国际条约或协定的法律效力，如《税收征收管理法》规定，我国同外国缔结的有关税收的条约、协定同税收征收管理法有不同规定的，依照条约、协定的规定办理。
【问题讨论】
第三节 财政法的地位与功能
一、财政法的地位
自国家和财政产生以来，也就同时产生了以法律手段调整财政关系的客观需要。然而，在中国和外国的古代法上，虽有大量的调整财政关系的法律规范，但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质，以及法律体系自身演化的历史局限性，诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而，在自由竞争资本主义时代，财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域，财政对行政的附属作用难以突破，所以，确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看，这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。
进入垄断资本主义阶段以后，随着国家职能的扩张，财政的活动范围也越来越广，财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。由于财政对社会经济生活的影响日益增强，财政逐渐摆脱对行政的依附，开始具备自己独立的品格，财政的权力性由此凸显。[23]调整财政关系的财政法的性质和职能上也随之而发生变化，财政法的行政法色彩逐渐淡化，而经济法的色彩逐渐增强。
将视线投射到我国，新中国成立后，财政法学研究未能得到充分发展，有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题，尚未得到认真的讨论。改革开放以后，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法都被列为专门的一章。可见，把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分，是当时我国经济法学界的基本做法。不过，社会在进步，人们的观念也在更新。财税法学既关注宏观的财政立宪、财税民主和法治，又重视财税法律手段对经济、社会、文化的调控，还深入到财税执法和各种税费关系，视野开阔，研究领域宽广。它既是治国安邦之道，也是纳税人保护之法，是一门经世济用的应用性学科。经过三十多年的演进，财税法学成长为一门新型的、交叉性的“领域法学”，这是社会的客观需要，也是历史的必然。现在，财税法学界的共识是：财税法与经济法不是从属关系，而是并列和相互促进关系，二者仅在宏观调控制度上有着一定的交叉。[24]目前，这种观点已被全国法学界、经济学界和政治学界越来越多的人所认同和接受。
与此同时，我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。有的学者认为，国家的财政活动可以区分为两个不同的层次：第一层次是作为行政范畴的财政活动，其目的在于满足国家机关活动经费的需要；第二层次是作为经济范畴的财政活动，其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域，但后者涉及经济领域的更深层次。反映到立法上，前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度，以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等，而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律，属于行政法的范畴，后者是国家调节社会经济的法律，属于经济法的范畴。在现实生活中，这两类法律一般都由国家财政机关负责执行，很难区分哪些规范是经济法性质，哪些规范是行政法性质，也没有必要区分。[25]尽管随着政府职能的扩展，财政法的形式和内容都在发生变化，但这种转变不可能十分彻底，财政法与行政法的联系仍是不可割断的。换言之，行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用，有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等，都必须遵守行政法的一般性规定。
20世纪末，大部分学者将财政法学归入经济法学，使之成为经济法学的一个分支，也有学者将之归入行政法学。我们将这两种有关财政法学的观点通称为“分支学科论”。至于财政法学与宪法学、刑法学、民商法学、诉讼法学和国际法学的关联，在不少学者的论述中也屡有提及。确实，人们观察和思考问题总是有自己的角度和价值判断。如果将财税法规范分解到不同的法律部门，如宪法、行政法、经济法、民商法和国际法等，财税法学或许没有独立存在的价值。然而，面对一个相对完整的财政法规范体系，任何一个传统法律学科都容易陷入片面，无法得出全面系统的研究结论。在这个意义上讲，武断地将财政法归入任何一个既有的法律部门，都是不合适的做法。在现代社会中，综合性法律部门和领域法学观念的出现是一个必然趋势，它们以问题为中心，旨在汇集多种法律手段、综合地解决复杂社会条件下产生的社会问题。环境与资源保护法、知识产权法如此，财税法、金融法何尝不是如此？财税法学所倡导的问题中心主义研究方法，使其具备高度的开放性、交叉性和包容性。而且，从本质上说，财政法的核心领域是公共财产法，正是在公共财产的运行过程中，财政法与相关的部门法发生了关联，或者是财政法借用了其他法律领域的规则和制度，或者是其他法律领域借用了财税法手段。具体说，在财税法的内容谱系中，财政收入法，如税法、行政收费法、公债法和政府性基金法等，关系到私人财产权的直接保障，是财税法学研究的一大重点；财政支出法，如财政投资法、财政拨款法和政府采购法等，更关涉公共财产使用的实质公平与正义，是政府财政行为的目的所在；财政监管法，如政府会计法、审计法等，强调对财政资金的静态及动态进行持续的监督和规范，是财政全局中至为关键的环节。在此基础上产生的作为综合性法律领域的财政法，以其现代的研究理念、方法和范畴，突显出强有力的生命力和广阔的发展前景，也在市场经济法治建设中发挥更大作用。
二、财政法的功能
财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效。在一定程度上，财政法是财政活动的一种外在形式，因此，财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。由此可推知，在不同的政治经济体制下，由于财政活动的历史基础不同，财政法的功能也是不一样的。
在奴隶制和封建制社会中，财政的主要职能是获取财政收入，满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。受当时历史条件的限制，财政纯粹成为君主专制的工具，很难诞生出民主、法治等现代观念。由于财政权被定性为源自君权，因此，财政法的功能也就表现为通过强制手段，保障君权在财政领域的顺利实施。进入资本主义社会后，财政的收入支出职能虽然依旧存在，但财政法的功能却发生了不小的变化。由于政府财政权力来源于人民，因此，财政法的功能主要表现为防范政府滥用财政权力；损害人民的利益。财政民主主义、财政法定主义、财政平等主义和财政健全主义等，都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。尽管在资本决定一切的社会中，“人民”的范围实质上不可能扩展到一般的平民阶层，但是这一时期的财政法无论在形式上还是在理念上，对中国的财政法治建设都具有很好的借鉴意义。
以上对财政功能与国家形态的互动关系的历史梳理，有助于我们站在国家治理模式变迁的高度来理解财政法的功能。而在进一步展开剖析之前，有必要先厘清一个问题：“财政法功能”与“财政功能”之间是什么关系？应当看到，由于经济学对财政的研究起步很早、而财政法学发端较晚等原因，我国学界长期以来偏重于研究经济层面的“财政职能”，缺乏法律层面的全面、准确探讨。之后，学界提出财政法具有财政权力授予功能、财政权力规范功能和财政权力监督功能[26]，这是对财政法功能的一次梳理，具有进步性。但不足的是，上述观点仍然只是停留在对财税法功能的形式化理解层面，并且是从国家权力角度出发来论述的，难免不能完整、深入地揭示财税法功能的意涵。特别是近年来，财税的宏观调控功能被过度强化，并且出现了“泛化”的现象，这引发了现实中的诸种困局。
鉴于此，在全面深化改革和依法治国的新阶段，财政法作为牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排，作为“国家治理的基础和重要支柱”，是事关国家治理体系和治理能力的基石性、支撑性因素。财政法关系到社会财富和资源的分配，其功能范围不断延伸和丰富，除了自产生时就具有的筹集和组织收入功能外，还增加了经济、政治、社会等方面的功能。要言之，对财政法的功能不应只做形式上的界定，还应从实质内涵上加以发掘；不应只包括经济层面、甚至囿于宏观调控，还应涉及政治、社会层面；不应只从国家视角和权力维度论述，还应体现社会本位、纳税人权利本位的要求。与此同时，财政法的立场也逐渐实现了从“管理”转向“法治”、从“治民之法”向“治权之法”的转型，并从最初服务于财政权的技术工具演变为控制和规范公共财产权、保障和实现私人财产权的“理财之法”。在这个意义上，“财政功能”只是“财政法功能”的一个面向，而范围延展和立场转型就是“财政法功能”超越“财政功能”的突破之处。
对财政法功能进行立体检视，首先，要从经济、政治、社会三个主要维度综合考察，以三线组成平面；其次，要以财政法律作为出发点和统领视角，将平面提升为立体；再次，要加入时间要素，从历时性角度研究财政法功能的动态演进，将三维结构进化为四维；最后，还要跳出财政法本身来审思财政法，从国家治理、依法治国的角度来认识财政法的功能。在“理财治国”的大背景下，财政法以实现国家长治久安、民富国强作为终极目标，并具体表现在如下三个方面的功能（参见图1-4）：
第一，规范理财行为。政府理财行为包括财政收入、支出和监管行为，通过规范理财行为，可以实现财政法在经济、社会等方面的功能。财政法作为一种公共财产法，它的直接功能就是理好公共之财，也就是以法治方式来优化资源的分配与再分配。在规范理财行为的功能上，财政法主要是以财政法定的方式来实现的，即构建覆盖财政基本体制以及财政收入、支出、监管的科学法律体系，并引导和约束财政权在这一框架内运行，以理财行为的法治化来确保其规范化，从而实现财政汲取的正当性、财政用度的合理性和财政监督的高效性。
第二，促进社会公平。现代社会生活、尤其是福利型社会生活对财政的依存度日高，而财政法亦在演进过程中深刻地渗透了社会本位的思想，形成了促进社会公平的重要功能。特别是近年来，我国经济的快速增长伴随着收入分配秩序失衡的状况日益突出，分配不公越来越成为制约经济社会健康可持续发展的一大症结，而财政法作为国家与国民间、国民与国民间财富分配的枢纽，无疑能够对促进社会公平发挥明显且直接的作用。这一方面要求在财政收入层面，优化税制结构，在税种的设置和设计中充分体现量能课税原则；另一方面要求在财政支出层面，加大社会保障的资金投入，更多地向民生福利倾斜。
第三，保障经济发展。经济职能是财政法最早被发现的职能，但在我国长期以来却被过度强调、甚至发生曲解，在实践中被异化为“经济增长至上”“唯GDP论”。这不仅表现为我国财政直接投资经济建设的占比过大、范围过宽，政府越俎代庖地管了很多不该管、管不好、管不了的事，还表现为财政对教育、医疗、卫生、养老、环保等公共服务的财政支出偏低，政府没有管或没有管好自己本应承担的很多事项。鉴于此，顺应法治环境下的“包容性增长”这一世界性的财政发展趋势，新时期我国财政法的经济功能也应转变为追求经济结构优化和长期的、全面的经济发展，即应当营造稳定发展的财政法治氛围，为市场主体提供稳定预期；且应当更有效地提供公共品和公共服务，为市场主体提供发展便利。
图1-4 财政法三大功能示意图
【延伸阅读】
财政法学的基本立场与观点[27]
（一）公共财政
（二）民主政治
（三）法治社会
（四）宪政国家
第四节 财政法的基本原则
财政法的基本原则，是指财政法中体现法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范。财政法基本原则的确定，至少应该考虑到三个方面的因素，包括确定财政法基本原则所应当遵循的逻辑依据、客观根据和法律依据。[28]从这三个方面出发，我们认为财政法的基本原则主要包括：财政法定原则、财政民主原则、财政健全原则和财政平等原则。
一、财政法定原则
财政法定原则的“法”，从形式意义上看应该仅指狭义的法律，即由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律；所谓财政“法定”，并非要求对一切财政行为都须制定专门的法律，而只是说财政行为必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权，并强调财政权力（利）法定、财政义务（利）法定、财政程序法定和财政责任法定。只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。财政法定原则一般表现在：
宪法作为基于人民同意之社会契约的载体，能够确定整个政制框架及其建制蓝图。因此，完整意义上的财政法定必须上升到宪法的髙度，亦即“财政宪定”。考察世界诸国的宪法文本，财政都是其中的一大重点事项。德国、日本、比利时等国宪法甚至对其用专章加以规定。许多国家的宪法明确表达了财政法定的要求，确立了财政权的法律（或议会）控制原则。例如，日本《宪法》第83条规定，处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使之。葡萄牙《宪法》第10条规定，财政制度由法律建构。巴西《宪法》第192条规定，法律应规范国家财政体系的所有组成元素。也有部分国家是从财政支出法定、政府间财政关系法定等某一个或者某几个方面加以规定，如美国《宪法》第1条第9款规定，除根据法律规定拨款外，不得从国库支款。荷兰《宪法》第132条规定，省、市政府同中央政府的财政关系均由议会法令规定。
宪法对财政权的约束，除了体现在直接宣示财政法定原则之外，一般还会体现为对一些根本性财政事项进行原则性规定。这主要集中在四个方面：一是税收法定原则，几乎所有国家都将其写人宪法，只有极少数国家采取了纳税义务式的规定；二是预算制度，主要是明确议会对预算的审批权；三是财政收支划分，但大部分国家偏重于对税收立法权及收益权的纵向划分；四是监督审计机构，且大多在宪法上规定其独立地位，如德国的联邦审计署、日本的会计检查院等。概言之，财政法定原则的第一层次，就是财政宪定，即以宪法中的财政条款来指明财政权的根本约束。
由于宪法的高度概括性与原则性，财政权的控制和规范最终需要由具体的法律来完成。从学理上看，大致有三种法律可以称其为“宪法性财政法律”：一是财政基本法，规定财政的基本原则、组织建制和运行规律；二是预算法，规定预算的拘束力同时及于财政收入、支出和监管，堪称财政法的“龙头法”；三是财政收支划分法，着眼于政府间财政关系，亦带有全局性和基础性。三者的共性在于规范对象均涉及财政体制全盘而非某一局部，故可合称“财政体制法”。
上述法律的具体名称因国而异。有的国家将预算法规范分散在若干部单行法中，有的则将财基本法和预算法合并在同一部法律规定。以日本为例，相关规范就主要集中在《财政法》和《地方财政法》中。这两部法律实际上已经大致覆盖了财政基本法、预算法和财政收支划分法的主要内容。尽管名称和结构各异，这三类财政体制规范在各国都是普遍存在的。由此观之，财政法定的第二层次，就是财政体制法定，即以宪法性的财政法律来搭建财政权的制度框架。
在宪法和宪法性财政法律的统率下，绝大多数的财政事项是由财政法律来具体规定的。这就构成了财政法定的第三层次，包括财政收入法定、支出法定和监管法定，即以体系化的主干财政法律来设定财政权的具体要求。一般来说，在法治发达国家，整个财政法体系大约包括至部法律。鉴于财政法定的实质是财政权法治化，按照“有权必有法”的思路，不妨先将财政权进行类型化，再分别映射到相应的财政法律，由此或可建构起整个法定体系。同时，依据不同财政权的权力性和公共性的强弱，法律也应分别予以不同强度、各有侧重的控制。具体来说：
财政收入法定方面，涉及财政权力类型有（1）征税权。这是最典型意义上的财政权力。与之对应的除了每个税种的单行税法规范之外，还应包括统一的《税法通则》《税收征收管理法》《税收救济法》等。（2）费用征收权。费用是指政府依法提供社会事业服务而向直接受益者收取的规费或使用费，其规范原则为受益者负担，因此强制性弱于征税权。为此，一般不需要对每个收费项目都以法律规定，而是制定统一的《行政收费法》。（3）政府性基金征收权。笼统地说，它也是费用征收权的一种，只是由于其系基于特定政策目的而向特定群体征收的费用，具有“专款专用”特点，所以作为特别公课专门列示。相应地，其法律规制方式与收费权类似，也应制定一部《政府性基金法》。（4）国有资产收益权。这种权力在外观上强制性较弱，类似于私法上的财产收益权。不过，它实质上是国家基于法定代理人身份而对经营性国有资产享有的法定性权力，仍然具有一定的公共性和权力性，所以也需专门以《国有资产法》加以规范。（5）发债权。表面上看，发行公债是一种平等的合同关系，但实质上却是“税收的先征”，具有隐性的权力性格，故而《公债法》实有存在的必要。（6）彩票发行权。彩票是国家特许进行的一种射癰合同，其强制性相当微弱。但由于其在筹资中具有的公共性，仍需制定《彩票法》以规范其流程。概括地说，任何类型的财政收入，无论其外观是平等抑或不平等，实质上都直接或间接地依赖于国家政治权力，因而带有不同程度的权力性色彩，需要遵循法定原则。只是，对于权力性和强制性越弱的收入类型，法律通常越放宽实体约束，而侧重程序规范。
财政支出法定方面，涉及的财政权力类型有：（1）财政转移支付权。虽然它主要发生在政府机关内部，但财政转移支付的规范水平直接影响地区财权与事权的匹配程度，进而关乎公共服务平，故有法定的必要。（2）财政采购权，即使用财政性资金采购货物、工程和服务的权力。（3）财政投资权，即将财政资金投入生产性和建设性项目的权力。（4）财政拨贷款权，即无偿拨付财政资金、运用财政资金向他人贷款或进行担保和贴息的权力。应当看到，对于财政支出的评判，并没有绝对意义上的公平和正义标准，其正当性很大程度上只是诉诸民主过程。因此，财政支出权最为主要的实体约束来自预算，在法治国家中未经预算就不可开支国库。不过，支出的决策权虽已有预算法控制，但具体的执行和监督程序仍有立法规范的必要。特别是考虑到财政支出事项上的自由裁量几乎不可避免，如无法律协调立法机关和行政机关各自的决定权范畴，便可能徒增混乱和不确定性，因此法定就更显重要。只是，财政支出方面的法律较少关心支出标准及具体数额等实体事项，而多是注重过程控制，特别是强调公权力行为的程序正义、信息公开和公众参与，以期在财政支出中不断减少专横和武断，形成一种回应型、责任型的法律秩序。
财政监管法定方面，主要涉及在各项财政权力中都普遍存在的财政监督权与财政管理权，其侧重于财政效率和财政问责。这与财政监管服务于财政收支的角色定位是相适应的。因此，财政监管法的一部分是《财政监督法》及与之配套实施的《政府会计法》《审计法》，而另一部分主要是财政管理制度方面的技术规范，其中有的分散在财政收支规范之中，有的则形成一部单行法律，如《国库管理法》。
经过上述解析，财政法定原则可以提炼为“财政宪定—财政体制法定—财政收入法定、财政支出法定、财政监管法定”的三个层次。与之对应的，宪法统领的财政法律体系也已成形，表现为由“宪法中的财政条款—宪法性财政法律—主干财政法律”构成的有机系统。
二、财政民主原则
财政民主原则所要求的是人民通过一定的方式对重大财政事项拥有决定权。在现代社会，由于人民行使权力的机构大多是由人民代表所组成的议会，因此财政民主原则又被称为财政议会原则。财政民主原则对我国财政活动的要求具体表现为，重大财政事项由人民代表大会审查决定。在财政实践中，受人员构成和工作方式的制约，财政民主原则不可能渗透到财政活动的每一个细节，财政行政机关具体问题上的自由裁量必须得到尊重。因此，除了对财政税收方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也应该体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政议会原则的基本要求在我国已得到了确认。尽管如此，由于预算编制过于粗糙，而且预算审批的专业性较强，财政议会原则所具有的民主功能实际上并未得到充分释放。特别是由于自收自支的预算外资金大量存在，未能接受人民代表大会的审查，财政民主原则实际上存在很大的效力真空。因此，除了加强我国人民代表大会自身的建设、提高其参政议政的能力外，我国的预算制度必须加以改革和完善。[29]除此之外，财政民主原则还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这首先要求政府的财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果具备公开性、透明性等特点；其次还要求依法保证新闻媒体对财政事项的采访自由，使财政行为的全过程置于人民的监督之下；最后，应当借鉴先进国家的经验，在人民代表大会的运行模式中设立专门的财政监督机关，使人大审计、政府审计、社会审计成为一个有机的整体。当然，监督的目的在于提高财政执行的效率，最终也是为了更好地保障人民的决定权。因此，财政民主原则的首要内容仍然落实在加强人民的财政决策权上。
三、财政健全原则
财政健全原则所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题在于，能否将公债作为财政支出的资金来源。
资本主义早期，财政健全原则一般要求年度财政平衡，不得在预算中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等收入作为来源，公债的合法性被完全否定。进入垄断时期以后，受经济危机的影响，国家不得不大规模干预经济。由于财政开支的数额剧增，而传统的收入来源不升反降，因此财政赤字成为各国的普遍现象。为了弥补财政赤字，公债手段开始被大量使用，并且逐渐合法化。在这种历史背景下，人们对财政健全原则开始持怀疑态度。在公债发行已经不可避免的情况下，是否还有必要强调财政健全原则？如果是，那么财政健全原则的内容如何衡量？这些问题一直缠绕在人们的心中，不得其解。针对这些问题，有人主张，年度财政平衡事实上无法做到，财政平衡应该建立在动态基础上。如果在一个经济周期内，萧条时期的赤字与高涨时期的盈余能够相抵，这也是一种跨年度平衡。还有人主张，考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的应当是财政的经济效果。如果财政能够促进经济健康发展，即便出现财政赤字也没有关系。
随着财政平衡被打破，公债的规模日益扩张，财政风险也越来越大。在这种情况下，就更应该强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，引发财政危机。应该说，虽然实现财政健全的方式可以变，但财政健全的理念在任何时候都不会过时。
毫无疑问，财政平衡是实现财政健全的一种方式，也是一种理想的财政状态。但是，当年度财政平衡无法坚持时，财政健全原则的重点也应当随之调整。既然公债在现代经济条件下无法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借债毕竟是引发财政风险的重要因素，因此，法律应当着重对公债的发行主体、审批程序、发行方式和限额、使用范围、偿还方式、债务管理等作出限制，以最大可能地发挥公债的积极功效，降低公债的财政风险。当公债的规模和结构已经超出风险预警线时，法律还应该设置紧急应对措施，如强制性要求收缩财政开支规模，调整财政支出结构，等等。
财政健全原则包括以下基本内容：
第一，经常性收支必须维持平衡。经常性支出是指为保证政府各部门和各项事业日常活动开展所需的支出，如行政事业单位的经费支出、社会保障支出等，它一般以税收、社会保障缴款和费用征收作为收入来源。从历史渊源来看，经常性收支代表着最传统和最狭窄的政府职能，历来就属于必须保持平衡的项目。从风险控制来看，经常性支出中大多属于消费性开支，难以在经济上产生利益回报。如果用借款收入维持该项开支，财政的风险极其巨大，对后代产生明显的不公平。从现实可能来看，由于经常性支出中不包含经济调控职能，税收等收入大都能够满足经常性开支的需要，不会出现财政资金的短缺问题。
第二，公债只能用于具有公共性的建设项目。将公债的用途限定在建设性项目，主要是因为建设性项目具有直接偿还债务的能力，可以在很大程度上降低财政借款的风险。在我国，建设性项目既包括公共预算中的公共投资项目，也包括国有资产经营预算中的营利性投资项目。由于后者完全建立在市场竞争的基础上，因此不以通过发债的方式筹措建设资金。如果出现资金短缺，也应当通过银行贷款等市场方式解决。故此，需要财政借款支持的建设性项目只能限制在公共投资的范围内，纯营利性的投资项目应被排除在外。我国2014年修订的《预算法》第34条规定，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措的是“中央一般公共预算中必需的部分资金”，代替了原法第27条中的“中央预算中必需的建设投资的部分资金”，这是很大的进步。确有必要采取对建设性资金作出区分的做法，在实践中可能会造成与民争利的弊端，影响社会资源配置的整体效率。
第三，公债应当遵守实体法上的风险防范机制。公债的风险虽然最终要通过经济的发展来消除，但法律上的风险防范机制也是十分必要的。首先，应当界定公债的范围，将内债、外债都包含在内。债的形式既可以是债券，也可以是可以直接借款，还可以是一种保证债务。其次，应当借鉴经济学的研究成果，为公债设定最高上限。如，规定未偿还的内债余额不得超过国民生产总值一定的比例；规定财政举借外债的最高数额；规定政府担保债务的最高数额等。再次，由于长期公债容易转嫁财政风险，增加代际不公平，因此，从长远来看，应当对公债的偿还期限作出一定的限制，防止政府发行期限过长的公债。最后，有必要设立偿债基金，增加债务偿还的财政保障，降低债务到期时的还款压力。虽然我国目前尚未建立起公债风险防范机制，无论是公债的总额上限、期限，还是偿债基金，都没有在财政法律中予以规定，但令人欣喜的是，2014年修订的《预算法》第35条首次规定“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，下一阶段应着力于具体落实上述机制。
第四，公债应当履行程序法上的审查监督手续。为了限制政府借债的能力，法律应当在程序上规定公债发行的审查监督手续。如，一般情况下，国库券的发行应当遵守财政法定主义，由权力机关直接以立法的形式加以规定；建设公债的发行也应坚持财政民主原则，经由权力机关审批通过；国家外债的募集和债务担保的实施，至少也要经过最高行政机关的同意，并报最高权力机关备案。在监督方面，则应该建立完备的债务监测、统计和预警公告体制，按照一定的指标及时向人民披露各种公债信息。另外，对于某些国债资金专项项目，也应该通过一定的检查机制，监督资金的使用效益，防止资金被挤占或挪用。目前，我国虽然也制定了一些公债审查监督程序，但基本上停留在行政机关内部管理的层次，其效力形式和公开透明度都有待提高。随着相关公债程序的逐步健全，我国财政运行的安全稳健性也会逐步得到提升。
第五，在肯定地方财政的募债主体资格的基础上强化监督和风险防范。在我国2014年《预算法》修改之前，地方政府的举债权受到严格限制，该法第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”当然，从上述规定看，地方政府债券没有被绝对禁止，在法律程序上，只要有特别立法或者由国务院特别许可，地方政府是可以发行地方债券的。从实践情况看，我国地方政府通过种种途径举借债务，早已是一个公开的事实，由于地方财政赤字普遍存在，当出现入不敷出的现象时，地方政府一般采取向中央政府借款的办法；同时，中央政府会代地方政府发行债券，在发行的国债总额中事先划出一定的比例供地方政府使用。这种做法虽然形式上保证了全国的统一募债权，但导致财政风险集中在单一的发行主体上，缺乏释放途径和缓冲空间。鉴于此，修订的《预算法》第35条首次适度地放开了地方政府通过发行债券举借债务的权力，这有利于使募债主体多元化，从而增强了中央政府在防范财政风险方面的机动性，降低了整个国家的财政风险。同时，“开前门”需伴随着“堵后门”，为了防止地方政府举债的过度和失范，《预算法》第35条也明确设定了一些标准和程序，如规定募债的批准程序、限额、还款保障、资金用途等，在程序上严格贯彻预算审批、预算调整等监督流程，同时赋予上级政府监督检查的权力。
四、财政平等原则
正义是法律永恒的价值追求，这一点表现在制度上就是一种平等的对待。就财政法而言，它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等情况同等处理，等等。虽然平等原则在我国财政法上并没有得到普遍肯定，但由于它是宪法平等原则在财政法领域的延伸，因此完全应该成为一条现实有效的法律原则。
在我国目前城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，财政平等原则的确立和有效发挥作用，有助于将社会矛盾控制在人们的心理承受能力以内，有助于创造一种平等和谐的竞争环境，有助于最低人权的法律保障，因而具有非常重要的现实意义。财政法所追求的公平，既包括起点的公平，也包括过程的公平，无论在实体法还是在程序法上都可以表现为一种平等的对待。也正因为如此，在财政法的不同领域其要求会有所不同。例如：
第一，在税收方面，公平主要体现为量能课税，即根据纳税人税负能力的大小设计税制，收入多的人，须缴纳更多的税收；收入少的人，相应的税收负担则较轻。
第二，在费用征收方面，公平主要体现在受益的相关度上。例如，规费应当体现一种直接的受益性，不能要求没有享受公共服务的个体缴纳；又如，建设基金应当根据工程的受益面合理确定义务人的范围。受益程度不同的人，缴费的标准也应该有所不同。
第三，在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。例如，除了中央政府通过转移支付增加财政困难地区的财政供给能力外，还可以设计一种地区间横向财政均衡的模式，由富裕地区按照一定的标准向贫困地区进行财政援助。
第四，在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体具有同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。例如，我国目前的城乡差距很大程度上即与财政支出的不平衡有关，应该通过一定的财政法律措施予以反向调节，以促进城乡的机会均等。
第五，在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应该相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。正因为如此，预算编制过程中部门间行政管理费用贫富不均的现象必须加以改变。
第六，在最低人权保障方面，财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。例如，最低生活保障制度的实施范围不仅限于城市，农村也一样应该普遍推行。如果本级财政缺乏足够的支付能力，上级财政应当通过转移支付予以足额补充。
在财政法的体系中，除上述基本原则外，还存在一些仅仅在某一个方面具有约束力的原则，如预算法中的公开性原则、统一性原则，税法中的量能课税原则，中央与地方间财政关系法中的财政分权原则等。这些原则或者是基本原则在具体领域中的适用，或者是从该领域的法律规范中总结和提炼而来，它们都在各自的范围内发挥着重要的指导作用和规范效力。
【延伸阅读】
财政法基本原则的现实意义[30]
【课后思考题】
【参考文献】