前言

自然灾害是全球面临的共同挑战。在气候变化和经济全球化背景下，地震、洪涝、干旱、台风、滑坡泥石流等灾害呈现出强度加强、破坏力增大的趋势，一些区域性灾害往往通过生产链、供应链、物流链波及更多国家和地区，造成大量的人员伤亡和财产损失。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。“十二五”时期（2011—2015年），自然灾害年均造成3.1亿人次受灾，因灾死亡失踪1500余人，紧急转移安置900多万人次，倒塌房屋近70万间，农作物受灾面积2700多万公顷，直接经济损失3800多亿元。

党的十八大以来，习近平总书记多次就防灾减灾救灾和应急管理工作作出一系列重要指示和批示。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”同年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出，坚持总体国家安全观，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。2015年以来，习近平总书记先后在中央政治局第二十三次集体学习、河北唐山调研考察和中央深改组第二十八次会议中就防灾减灾救灾工作发表系列重要讲话，对防灾减灾救灾工作提出新定位新理念新要求。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力，并提出推动构建人类命运共同体。习近平总书记系列重要讲话为我国防灾减灾救灾工作提供了根本遵循。从法律政策和机构设置层面看，2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》和2016年发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，为防灾减灾救灾工作提供了法制保障和改革顶层设计。2018年4月，中华人民共和国应急管理部正式挂牌成立。从国际看，在经济全球化深入发展的背景下，人类已经进入全球性风险频发的阶段，各种全球性风险对人类的生存和发展带来严重威胁，世界各国对减轻灾害风险的理念形成高度共识。2015年，世界减灾大会通过的《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》、联合国发展峰会通过的《2030年可持续发展议程》，确立了了解灾害风险、加强灾害风险治理的优先领域，强化了灾害风险管理理念。

应当看到，我国正处于社会风险高发时期，近年来发生的汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流、芦山强烈地震、上海外滩踩踏事件、长江“东方之星”沉船事件以及天津港特大火灾爆炸事故等，给人民群众生命财产安全造成了巨大伤害。这些安全问题虽然是区域性、局部性或行业性的问题，但是，在网络化、城市化、全球化发展的背景下，其影响力会迅速蔓延到周边地区，蔓延到多个领域和人群，从而引起社会的恐慌与不安全感，对经济社会的持续稳定发展造成重大威胁。面对复杂严峻的自然灾害及其衍生灾害形势，党中央、国务院坚强领导、科学决策，各地区、各有关部门认真负责、各司其职、密切配合、协调联动，有力有序有效开展抗灾救灾工作，大力加强防灾减灾能力建设，取得了显著成效。

当前，我国防灾减灾救灾工作已进入一个新的阶段，处于重要转型期。经过多年努力，灾害发生后受灾群众生活已经得到基本保障，防灾减灾救灾工作的重心，已经转移到做好日常的防灾减灾以满足人民日益增长的安全需要方面。党的十九大报告指出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期；从2020年到2035年，要基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。按照新“三步走”战略安排，我国防灾减灾救灾工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，进一步健全防灾减灾救灾体制机制，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，为建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。

本书面向各级领导干部、专业人员和院校师生，全面阐释如何防范灾害风险，提高综合防灾减灾能力。本书具有以下几个特点：

一是新，本书以习近平总书记关于总体国家安全观、公共安全治理和防灾减灾救灾的系列重要讲话精神为指导，更加注重灾害风险管理，更加注重综合减灾，更加注重属地管理，更加注重社会力量和市场参与，深入解读新时期国家防灾减灾救灾新理念新要求新任务，探索构建防灾减灾救灾新格局的有效路径。

二是全，本书从防灾减灾救灾历史沿革、体制机制、应急管理、灾情管理、灾害评估、资金保障、国际合作等方面，系统阐释新时期国家防灾减灾救灾的战略安排和工作思路，梳理灾害全过程、全领域治理的理论和实践。

三是深，本书不但向读者提供我国防灾减灾救灾的制度设计是什么样，还力求阐明为什么这样，制度设计背后的考量是什么。

四是活，本书除了提供文字内容，还提供大量的表格、图片，并加入许多案例分析和知识介绍，力求增加可读性，做到通俗易懂。

本书是两位作者合作的结果。在过去将近两年的时间里，本书经历了框架起草、初稿撰写、结构调整、初稿修改、专题讨论、研究定稿、专家审定等漫长过程。其中，祝明提出本书写作框架，撰写除绪论第一节、第四章第三节、第六章第二节以外的全书所有章节，并负责全书统稿；王东明撰写绪论第一节、第四章第三节、第六章第二节，并对部分内容进行补充和修改。

本书为各地区、各部门提升防灾减灾救灾能力提供框架指南，期望对新时期防灾减灾救灾工作有所裨益。

作者

2018年5月