第三节 源远流长的中华民族防灾减灾救灾史

我国历史上就是一个多灾多难的国度。据统计，自公元前18世纪至公元20世纪的三千多年间，中国发生各种自然灾害五千多次，平均每半年一次。中华民族五千多年的历史也是一部与自然灾害做斗争的历史，中国历史上许多王朝的更替，都与自然灾害有直接的关系。中华人民共和国成立前，在中华民族有文字记载的历史长河中，对灾害的记载浩如烟海，既有对各种灾害的描述，也有对防灾减灾救灾思想及实践过程的记录，其中很多内容对我们今天的工作仍具有借鉴意义。

一、防灾减灾救灾基本理念

我国传统防灾减灾救灾思想伴随中华文明的启蒙而萌生，经过历朝历代的传承发展及在历史长河中不断积累、沉淀，其内涵不断丰富，理念不断创新，涵盖了防灾、减灾、备灾、救灾等各环节工作。大致可分为以下四个层次。

第一，把“天人合一”作为防灾减灾救灾的重要内涵。古人认为，顺应自然、与天地万物和谐相处，减少对自然界的过度干预，是趋利避害、减少灾害风险的重要原则。无论是孟子提出的“谷与鱼鳖不可胜食，木材不可胜用”，还是《淮南子》中提出的“不涸泽而渔，不焚林而猎”；无论是管仲提出“敬山泽林薮积草，夫财之所出，以时禁发焉”，还是西汉政治家贡禹指出的“斩伐林木亡有时禁，水旱之灾未必不由此也”，都包含着“天人合一”的思想。

第二，把防灾减灾救灾作为治国安邦的重要保障。古人认为，水旱霜蝗等天灾历代皆有，难以避免；如果救荒无策则百姓有流离失所、饿殍遍地之患，甚至会危及国家存亡。历史上，管仲提出“善为国者，必先除其五害”，将防治自然灾害提到治国安邦的重要地位；孟子认为要有效抵御自然灾害、维护社会稳定，统治者就必须给予民众一定的生产资料和劳作时间，赋税适度，才能实现“乐岁终身饱，凶年免于死亡”的最低目标；西汉政治家贾谊则提出“夫积贮者，天下之大命也”，将储粮备荒的重要性提高到关系国家安危的高度，等等。

第三，把救荒赈济作为扶助灾民的基本手段。古人认为，在民困财竭之际，统治阶级应当厚下恤民，大灾之后理当倾举国之力赈恤，只有不惜财力，制定对百姓有利的救荒之策，方可扶贫救困、安定社会。比如，先秦《周礼》提出荒政十二策：“一曰散利（发放救济物资），二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力（放宽力役），五曰舍禁（取消山泽的禁令），六曰去几（停收关市之税），七曰眚礼（省去吉礼的礼数），八曰杀哀（省去凶礼的礼数），九曰蕃乐（收藏乐器，停止演奏），十曰多婚，十有一曰索鬼神（向鬼神祈祷），十有二曰除盗贼。”东汉哲学家桓谭提出“以工代赈”救灾思想，为后代所传承并发扬光大。北宋范仲淹最早提出旅游赈灾理念，饥荒之年亲自组织赛龙舟，鼓励富人消费，以刺激社会需求，使灾民能获得更多生存机会。

第四，把发展生产作为防灾减灾救灾的物质基础。古人认为只有积极发展生产，理顺社会生产关系，调动农民生产积极性，不断增加社会财富积累，才能为防灾减灾救灾工作提供充足的物质保障。代表人物有荀子、李悝、王安石等。他们有的强调发展经济、提高生产力水平等开源性措施是抗御灾害的治本之策；有的建议将部分荒地分给农民，通过发展生产来达到积储粮食的目的，并倡导通过调控粮价等措施，来保障灾民基本生活；有的提出“赈贫乏，抑兼并，广储蓄以备百姓凶荒”“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”等开发性救灾思想。

我国古代这些朴素的防灾减灾救灾理念，虽受制于当时低下的社会生产力水平，具有一定的历史局限性，但其思想内涵丰富，能够从治国安邦、经济社会发展全局考虑问题，强调“民本”理念，倡导人与自然和谐共存，蕴含辩证唯物主义思想，具有一定的前瞻性，对我们今天做好防灾减灾救灾工作，实现经济社会全面、协调、可持续发展，仍具重要的借鉴意义。

二、预防灾害的思想

需要特别指出的是，我国古代很多思想家提出了防患于未然的哲学理念，这些预防灾害的思想在防灾减灾救灾思想中占据了重要的地位。

第一，坚持预防为主。儒家经典《礼记·中庸》中说：“凡事预则立，不预则废。”这里的“预”是事前准备的意思，即预防；“立”是成功的意思，“废”是失败的意思。这句话的意思是：不论做什么事，事先有准备就能成功，无准备则会失败。汉代董仲舒在《春秋繁露·俞序》中也说：“爱人之大者，莫大于思患而豫防之。”这里的“爱人”指爱民，“豫防”即预防。意思是，能够爱民的统治者，应当时刻思考民众所面临的灾患并采取措施加以预防。老子的《道德经》也提出了“为之于未有，治之于未乱”的名论，其含义是“要在事物还未发生前先把它办完，要在事物还未混乱之前先把它理好”，这体现了一种防患于未然的理念，即重在预防。

第二，坚持积储备荒。积储备荒是指通过发展农业、提高产量而增加粮食储备，以便备灾备荒。国家在政策导向上必须高度重视农业，将农业置于国家经济生活中的核心地位。其逻辑就是，农业生产发展了，粮食产量提高了，国家的粮食储备增加了，防御饥荒灾害的能力也就增强了。《墨子·七患》曰：“凡五谷者，民之所仰也，君之所以为养也。故民无仰，则君无养；民无食，则不可事。故食不可不务也，地不可不利也，用不可不节也。”意思是，五谷是民众赖以生存之本，粮食不能不加紧生产，田地不能不努力耕种，财物不能不节制使用。《汉书·食货志》所载西汉的晁错的一段话即点明了“务农桑”“仓廪实”“备水旱”和“有其民”四者之间的关系：“夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，均安能以有其民哉？明主知其然也，故务民于农桑。薄赋敛，广蓄积，以实仓廪，备水旱。故民可得而有也。”这段话揭示了封建时代国家政治生活中几层递进的关系：“务农桑”（发展农业）——“仓廪实”（储备粮食）——“备水旱”（预防灾害）——“有其民”（获得民众拥护，确保政权长治久安），这正是中国古代许多政治家、思想家的共识。

第三，坚持兴修水利。通过兴修水利工程可以达到趋利避害、防御水旱灾害的目的。《元史·河渠一》曰：“水为中国患，尚矣。知其所以为患，则知其所以为利，因其患之不可测，而能先事而为之备，或后事而有其功，斯可谓善治水而能通其利者也。”只有“善治水”才能“通其利”，不仅如此，善治水还能防水患。明代思想家丘濬指出：“水性就下，遏之则利于旱岁，遇有霖潦，则又或至于淹没焉。是其利害，亦略相当焉也。是以善言利者，必因其势，顺其宜，行其所无事，使其旱则有所灌，潦则有所泄，两无害焉，斯之为利。”上述言论阐明了因势利导、兴利除害的治水之道。

三、防灾减灾救灾管理体制

在新中国成立之前，在数千年的历史长河中，根据政治和行政制度的不同，我国灾害管理体制发展历程大致可以划分为两个阶段。

第一个阶段，是从封建社会制度出现至明清时期，这一阶段建立了以封建君主政治为中心的君本位占统治地位的初级救灾管理体制。

从组织体系看，随着政治体制的不断演进，逐步形成以封建君主政治为中心、部门分工明确、指挥体系比较完整的灾害管理体制。从西周开始，历代都设立了减灾救灾专职管理机构和官职。北宋时期，国家救灾管理的组织体系已逐步明晰，确立了“三级四层”的基本构架，“三级”为中央级、路级和州县级，“四层”为决策层、管理层、执行层和操作层。从体系建设来看，可以说北宋时期已经初步呈现现代灾害管理模式的雏形。

从行政制度看，我国古代救灾制度以荒政为核心，所谓荒政，是指国家有关救济灾荒的法令、制度与政策措施。以皇帝为核心，中央行政管理机构和地方各级政府均将荒政作为一项基本要务，遇到大灾，皇帝直接协调派员赈济。在财政体制上完全由中央统一负责，并且制定实施较高标准的赈济制度。荒政管理的程序和标准成为系统的制度，并且达到相当发达的程度，比如清朝建立了荒政管理绩效考核制度，对各级官员的救灾业绩进行考核，以判定高下优劣。

第二个阶段，是中华民国时期（1912—1949年），这一阶段初步建立起了以总统制为核心的中央一级专职救灾体制，明确救灾工作为一项重要的政府行为。1912年1月1日，孙中山宣布成立中华民国临时政府时，中央设内务部，省设民政厅，主管全国和地方赈恤、救济等事务；北洋军阀时期仍设内政部；国民政府时期，设立行政院为最高行政机关，院下除设内务部外，还设置赈济委员会，用来掌管全国赈济行政事务，从而在中央一级机构中首次有了明确的专职救灾机构。

四、防灾减灾救灾主要实践

在防灾减灾救灾方面，我国古代主要采取了以下几个方面的措施。

第一，兴修水利治理河患。历代统治者都把修筑堤防、疏浚河道、治理河患作为防洪减灾的重要措施。早在春秋战国时期，各诸侯国就兴修了芍陂、漳水渠、都江堰、郑国渠等一批著名水利工程来预防、减轻水旱灾害。比如，都江堰集灌溉与防汛为一体，使成都平原成为“天府之国”；郑国在关中开凿郑国渠后，沟通了泾水和洛水，关中自此成为“沃野，无凶年”的福地。宋元时期，黄河水灾频发，朝廷曾动用国家一半财力来治理水患。明朝著名水利专家潘季驯采用“束水攻沙”法，很大程度上扭转了黄河长期分流的混乱局面，取得了突出成就。

第二，建立灾情监测报告制度。我国古代十分重视天文、气象观测，中央设立专门机构，每年刊印颁发包括二十四节气内容的历书，指导农民不误农时，适时播种、耕耘、收获。秦简《田律》中详细规定了地方政府要在秋中完成对旱、涝、风、虫等灾害的奏报。汉代进一步延续了秦朝灾害监测预报制度。宋朝以后建立起较为完善的报汛制度。到清代，还建立了全国气象观测及晴雨录与粮价奏报制度。清代西方气象知识开始传入，一些外国人建立的观象台等机构推动了灾害监测预报工作的发展。

第三，建立仓储制度。把备荒粮食储备作为一项重要的防灾备荒措施，历史上影响较大的是常平仓和义仓。常平仓（古代一种官办粮仓，因其主要功能是平抑粮价而得名）创于西汉，政府在粮价较低时高价购入、价格较高时低价卖出，起到平抑粮价的作用，其作为储粮备荒的一种基本仓储形式，一直为后代所沿袭。义仓（古代在县级政府所在地设置的民办粮仓）创于隋朝，丰收时，民众量力缴纳粮食存于粮仓，一旦灾荒，则动用储备粮赈灾救济。宋代之后，用于备荒的仓储形式更加多样，包括义仓、常平仓、惠民仓、广惠仓、预备仓等。

第四，组织勘灾。勘灾是实施救灾工作的前提和基础，主要形式是地方官吏在灾后查勘核实田亩受灾程度，确定成灾分数。清代勘灾有一套严格程序，受灾户要填写简明申报表，经核对后，勘灾底册交勘灾人员进行一一核查。勘灾之后，州县官员将结果汇总造册，然后上报。勘灾以村庄为基本单位，按照损失程度评定等级。户部接到各地报灾后，还要派员复勘，如复查属实，勘灾结果可作为减免赋税的依据。对需救济的灾民，还要启动审户程序。审户即核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济。

第五，实施赈济。赈济是国家为帮助灾民渡过难关而无偿发放救济粮款的救灾措施，具体形式有谷赈、银赈、工赈等。谷赈是临灾急赈中运用最为广泛的形式。明朝初年，一般每户给米1石（dàn，十斗为一石），洪武二十七年（1394年）规定赈粮标准，大口6斗，小口减半。银赈，指发放银钱救济款。清乾隆时期，年平均救荒款项约占全部支出的12%，清代前196年救荒用银约4.5亿两，这一数额在《大清会典》所列12项日常支出中位居第三。

第六，迁移灾民或调运粮食。主要有三种形式，即移民就食、移粟就民、平粜（tiào，指卖出谷物）。移民就食，指政府颁布相关政策法令，将灾民有组织地转移到富足地方安置生活，避免发生流民潮，滋生事端。移粟就民，是指从外地调运粮食及其他物资支援灾区。平粜，指朝廷在灾荒之年动用国库储粮平抑粮价，以达到赈灾目的。除动用仓储粮平粜外，还鼓励商贩运粮到灾区发售，以增加灾区粮源。

第七，发放借贷。作为一种重要的金融手段，恤农赈贷制度自古有之，并在各个历史时期的救灾工作中发挥了重要作用。借贷就是将粮、钱借贷灾民，与无偿赈济不同，需要偿还，一般无息或低息。借贷内容除粮、钱外，也包括种子、耕牛等。封建社会建立的常平仓、社仓（古代在村镇设置的民办粮仓）等仓谷，大多用于借贷救灾。明初规定，对灾情不重的缺粮户借贷，一口之家准借1斗，2～5口之家借2斗，家中有人淹死者借2石，借贷于秋后如数还官，一般年息3分以下，最高7分。国家对灾民免征、减征及缓征赋役，这是封建社会普遍采用的救灾措施。汉代除免征田租外，还有免征刍稿等项。唐代有免赋、免役、免调、免积欠和缓征措施，并有根据受灾程度蠲免的规定。元朝规定，受灾十分之八以上，赋税全免。清朝沿袭十分计灾法，顺治十年（1653年）规定，受灾八至十分者免十分之三，受灾五至七分者免十分之二，四分者免十分之一。据统计，清代在鸦片战争前总计免除赋税约2亿两白银。

第八，鼓励社会助赈。封建国家曾采取多种方式动员社会力量助赈，输纳钱谷授官赐爵便是其中之一。春秋时期，诸侯国之间建立灾后互助机制，借用谷物。秦始皇四年发生蝗灾，令百姓纳粟千石，拜爵一级。隋唐时期，朝廷鼓励民间力量参与救荒，朝廷给予带头救济的宗族和富户相应官职和荣誉。宋代除推行劝奖民间纳粟出资助赈政策外，还采用纳粟赎罪等方式筹措赈灾钱粮。明清时期，赈济制度表现出施赈主体多元化，民间助赈力量表现得愈发重要。

我国古代这些防灾减灾救灾措施，对抵御自然灾害、扶贫济困、稳定社会、延续文明发挥了重要作用，即使现在施行的不少救灾政策，也是在继承古代救灾制度基础上发展起来的，比如仓储、勘灾、赈济、借贷、蠲免、助赈等，仍然是现代救灾工作的主要手段，特别值得一提的是，历史上不少经典水利工程至今仍发挥着重要作用，如都江堰、郑国渠等，充分展现了我们祖先的无穷智慧和卓越才能。