第二编 行政法治与发展

国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式构建

——以三门县权力清单改革为样本

陈志君 董服标 王建华 陈羽 冯泽云

【摘要】 “县域法治”是法治建设的具体路径之一，“县域法治”的“郡县治”将促进“法治中国”的“天下安”。本文以“县域法治”的“三门样本”为例，探讨国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式，提出建立“县域法治”的绩效测评体系，并切实加强社会监督，逐步推进“县域法治”。

【关键词】县域法治；国家权力与公民权利协调互动；绩效测评体系；社会监督

当今中国，无论是转变经济发展方式，还是保障民生，或是促进社会公平正义，如果缺少了法治，再好、再美的施政蓝图都可能变成一纸空谈。党的十八届四中全会提出全面依法治国，建设“法治中国”的五大体系、六项任务，为世界瞩目。它不仅从理论上为建设“法治中国”指明了方向，更在实践上为探索“法治中国”的具体路径提供了广阔的空间。为此，我们以三门县权力清单改革为样本，探讨国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式，并首次提出“县域法治”模式的绩效测评体系，以期为逐步推进“法治中国”建设提供有益的借鉴。

一、法治为什么要从“县域”开始

纵览中国历史，“县”作为乡村的头、城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。“县”是国家政权与社会的一个重要连接点。官民冲突，社会各阶层的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。“县”作为微观政治结构，拥有除外交权、军事权以外的地方事权。“县”是我国社会政治、经济、文化等方面相对独立的、呈稳定状态的基层社会单元，在我国的政权体系中占有重要地位，是国家政治稳定、经济发展、社会繁荣的重要基础。因此，我国自古以来就有“郡县治，天下安”的说法。

“郡县治，天下安”源于中国经验和中国实践，在当前仍有重大的现实意义。“县”这一基层行政单位的产生与发展，是历史选择的结果。在我国的历史发展中，“县”之所以能长盛不衰，就是因为其设置不是一种权宜之计，而是基于我国政治、经济和文化等多种因素互相结合的结果。我们认为，从法治建设角度来看，“郡县治，天下安”的说法同样成立。“郡县治”的“治”在现代语境下必然包含法律的治理，因而法治层面上的“郡县治”（“县域法治”）也会促成“法治中国”“平安中国”的“天下安”。

诚然，“郡县治”的“郡”在区域上大于“县”，那么，为什么恰恰是“县域”而不是“市域”或“省域”呢？这是由“县域”的特点决定的。“县域”的稳定性、连接性和社会管理性为“县域法治”提供了现实依据。试分析如下：

首先，“县域”的稳定性为“县域法治”提供了现实可能。“县”是我国地方管理体制中最稳定的行政建制。我国的“县”，就其作为一种行政建制而言，在漫长的历史变迁中，虽然经历了无数朝代和政权的更迭，但其始终没有多大改变：一是地位基本未变；二是数量基本稳定，自从汉代以来，几乎每一个朝代在设县的数量上大都维持在1500～2000个左右；三是区域相对固定。

其次，“县域”的连接性为“县域法治”提供了制度约束。“县”是地方政权与基层政权的连接枢纽。我国自秦以来一直是单一制的中央集权国家，其政权体系按照其控制范围可分为中央政权、地方政权和基层政权。中央政权控制全国的一切行政活动，而地方政权则控制本区域内的行政活动，基层政权直接面向广大人民群众。在中国政权体系中，“县”是地方政权与基层政权的连接点，是承上启下的连接枢纽。一方面，“县”是执行与决策的统一。县上承中央、省市，下联乡镇农村。它既要贯彻执行中央和省市的方针政策，保证政令畅通，是一个执行单位；又要结合县域实际进行宏观决策，是一个决策主体，是执行与决策的统一。“县”既是领导机关，在县域内处于总揽全局的地位；又是执行机关，要贯彻执行中央和省市的方针政策。可以说，国家的行政运转是否灵活高效，在很大程度上取决于它的运作状态。另一方面，“县”又是城市与乡村、工业与农业的结合点。“县”是城市文化向农村文化的扩散中介，是城乡文明交流的调节器，是传统文化和现代文化的碰撞点。

再次，“县域”的社会管理性为“县域法治”提供了治理空间。“县”是具有完整社会管理功能的行政单元。在长期的发展过程中，“县”逐渐形成了以县城为中心，集镇为纽带，以广大农村为基础的经济、社会区位。“县”集政治、经济和社会等各种功能于一体，是具有相对完整社会管理功能的地方行政单元，是个功能齐全的小型社会，也是国家权力体系的缩影。同时，县域经济是国民经济的重要支柱，对国计民生发挥着重要作用。县域经济涉及经济建设、事业发展、社会稳定各个领域，涵盖工业、农业、财政、金融、商贸、交通各个行业，是国民经济整体运行的重要枢纽，是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是全面建设小康社会的关键，也是实现社会主义现代化的必要前提。“县”提供了生产力发展的主要要素，既是国家劳动力资源的主要供给地，也是国家自然资源的集结地，又提供了巨大的消费市场。随着县域经济的持续发展和县域居民可支配收入水平的提高，“县”对国家社会经济发展的重要性将日益突出。

最后，在我国东部地区，“县域法治”还具有“先行法治化”的标杆意义。“先行法治化”是指中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上，在国家法制统一原则下，率先推进区域法治化。东部沿海地区的经济发展水平处于全国前列，不仅表现在人均GDP这样的经济指标上，也表现为对地方法律制度、司法、执法等方面的更高要求。东部地区经济发达的县（市、区）为数众多，以浙江为例，就有不少县（市、区）跻身全国百强县行列。这无疑为“县域法治”的“先行法治化”提供了重要的经济基础。

“县域”的上述特点决定着“县域法治”建设是社会主义法治建设的重要组成部分，也是实施依法治国基本方略的重要步骤，在整个依法治国进程中起着承上启下的纽带作用。“县域法治”作为“法治中国”的试验田，具有标杆意义。实现“法治中国”，需要一个个具体的“县域法治”实践。“县域法治”的深入发展，有利于国家权力的约束，有利于公民权利的保障；而在治理层面上，则实现了国家治理能力的现代化，进而推进“法治中国”建设。

二、“县域法治”的“三门样本”

从2012年开始，浙江省三门县以台州市行政权力规范化建设试点为契机，由县纪委（监察局）牵头推动，探索实施县域行政权力清单制度。经过三年多的系统实践，依法厘清并公开了县级政府及部门、乡镇政府的权力清单及运行流程，确立了法定权力清单和重点监督权力清单，拓展形成了财政专项资金管理清单，建立了权力清单动态调整机制等相关配套制度，形成了具有三门实践特色的权力清单体系，取得了一定成效。“权力清单”制度推行以来，三门县平安创建的内涵得到进一步拓展，平安治理的机制得到进一步创新，政府的公开透明程度也得到进一步加强。2013年，三门成功夺得平安银鼎，并在平安浙江十周年纪念大会上作典型交流。截至2014年，三门已经连续十年被评为省级平安单位创建工作先进单位。权力清单工作还先后两次得到省长的批示肯定，省纪委副书记到三门调研后，也对三门的做法给予肯定。

（一）“三门样本”的主要做法

第一，依法清权。明确清理依据、对象、范围和要求。由县级具有法定行政权力的行政机关和法律、法规授权的组织，及依照法律、法规、规章规定受行政机关委托执法的组织，依照法律法规规章自行清理本单位的行政权力。编制权力目录、具体权力事项登记表和权力运行流程图三个样本，具体指导各单位工作。对无法律、法规、规章依据的予以削减；对不符合全面深化改革要求的予以精简。

第二，依法确权。由县法制办具体负责，组织相关职能部门法制工作力量，专门成立权力清理审核组，集中办公，对各单位自行清理的所有行政权力事项和流程图等进行合法性审查。实行小组初审、小组交叉审、集体讨论审等三道审核程序。对照“三定”方案要求，重点审核六方面内容，即是否属于单位职权范围、法律依据是否有效、权力名称是否准确规范、权力归类是否符合法理、权力编码是否符合要求、行政权力事项是否有遗漏。在审核确立法定权力清单基础上，将与企业和群众利益密切相关、自由裁量幅度较大、容易滋生腐败问题的行政权力作为重点监督对象，厘出重点监督权力清单。在专门力量审核基础上，建立社会参与机制，邀请人大代表、政协委员、专家学者等参与审核，召开公众意见征求会，拓宽公众参与渠道。

第三，依法规权。规范权力运行流程和自由裁量权。编制权力运行对内、对外流程图。对外流程图明确了权力行使的条件、程序、期限和行政相对人的权利等；对内流程图明确了承办岗位、办理时限等内容。同时，细化了自由裁量标准，对带有裁量幅度的行政审批事项，做到“无差别审批”；对违法行为的处罚种类和幅度，在法定范围内进行细化，并制定标准，做到“同案同罚”；对行政征收的征、减、免等具体情形，缴纳的金额等进行细化量化。

第四，依法亮权。2013年6月，三门县人大常委会专题审议行政权力规范化、公开化工作并作出了进一步推动该项工作的决定。整个审议过程通过网络、电视和微博直播，专家和公众互动，凝聚了各方共识，扩大了社会影响，推动了立体监督机制的形成。同日，县政府先后发布四个公告，通过政府门户网站和阳光工程网站，对外公布了县级政府及部门、乡镇政府权力清单和流程图等。同时，选择县工商局、县财税局、小雄镇政府等单位，全面推行行政权力运行及结果公开。

第五，依法制权。建立保障权力清单规范运行的制度体系，加强事前、事中、事后监管。制定了行政权力清理审核标准，确保清理审核结果不因人而异；建立了行政权力动态调整管理办法，权力清单适应法律法规规章变更或机构职能调整实行动态调整；建立权力运行监督制度，推行依法行政综合监察，对行政权力进行全程实时、多方监控，重点对权力清单制度执行情况进行监督检查，明确了责任主体，健全了问责制度，确保权力清单制度落到实处。

（二）“三门样本”的主要成效

三门推行县域行政权力清单制度的实践，在推动政务公开、加强依法行政、方便群众办事、促进公平公正，推进简政放权、政府改革和廉政建设上发挥了日益重大而深远的作用，取得了明显成效。

第一，盘清了权力“家底”。依法厘出了县政府行政权力95项、部门行政权力4482项、乡镇政府行政权力76项、街道办事处行政权力23项，形成了系统化的县域行政权力清单。编制了行政许可等常用行政权力的运行流程图627项，并依法公开了行政权力清单和权力运行流程。同时，将行政权力清单制度向党委和村级组织权力延伸，厘出了县委权力92项、乡镇党委权力80项、村级组织权力125项。

第二，规范了行政行为。通过建立行政权力清单制度，各部门划清了权力的边界，明确了自己的职责，避免了部门之间相互推诿和扯皮现象，减少了行政不作为、慢作为、乱作为，促进了社会公平正义。2013年，三门县行政诉讼案件败诉率为7.1%，比2012年降低了10%，低于台州市平均水平，行政机关负责人出庭应诉率达100%。

第三，形成了制度“笼子”。三门县在推行行政权力清单制度和公开权力运行流程的基础上，围绕行政执法、行政审批等关键环节、重点领域，新出台《规范行政裁量权办法（试行）》《行政机关实施行政强制行为规范》《实施行政审批事项形式审查和行政备案的若干意见》《公众参与公共权力监督实施意见》等10项制度，实现了“用制度管权、管事、管人”的体系构建，减少了行政干预和权力寻租现象。

第四，优化了发展环境。一方面，权力规范方便了群众办事，维护了民权民利。对于行政许可、行政确认、行政给付等授益性行政行为，精减办理环节，减少办理条件，缩减承诺时限，推行“即审即办、联审联办”，方便了群众办事；对于行政处罚、行政强制、行政监管等损益性行为，优化流程，让程序更为严谨、具体，加强制度约束和层级监管，使权力运行不以执行人的变换或执行人的主观意愿而改变，维护了群众权益。另一方面，权力规范促进了减权简权，审批提速。依法核减76项审批事项；优化审批流程，减少审批环节105个，取消申请材料137项，优化流程图231项；压缩审批时间，共缩短审批时限526天，其中中介服务承诺时限、重点政府性和工业性投资项目全程审批时限分别缩短至122个、87个和166个工作日，提速率分别达58%、36.5%和41.2%；转为“形式审查”或“行政备案”124项，实现“即审即办”，平均每个项目提速4.02个工作日。

第五，提高了政府公信力和满意度。权力运行的规范化、公开化，保障了公众的知情权、参与权、监督权，激发了公众参与热情，推进了立体监督机制的形成。2013年度台州市党风廉政建设满意度测评，三门县得分全市第一，反腐倡廉工作成效、政府机关办事方便程度、政府机关办事公开程度、遏制和消除腐败的信心等四项指标全市第一。

第六，创新了反腐方式。腐败的实质是权力滥用，反腐败的核心是制约和监督权力。反腐必须治权，治权必须法治。权力清单为行政权力的源头治理奠定了根本性的基础。推行权力清单制度后，每个单位、岗位有什么权，该干什么事，该负什么责，权力运行流程等全部在网上公开。权力行使者、监督者和社会各界群众都能看得一清二楚，便于社会监督和舆论监督，便于权力行使者的自我风险防范；压缩了自由裁量权，规范了权力行使；强化了单位内部监督和专门机关监督。这是反腐倡廉“抓住事物根本”的实践，也彰显了用法治思维、法治方式反对腐败的根本思路。

（三）“三门样本”的具体特点

根据三门县政务网公布，三门县常用行政权力清单1503项，其中行政许可131项、非行政许可审批62项、行政处罚670项、行政强制67项、行政征收54项、行政给付27项、行政裁决3项、行政确认72项、行政奖励10项、其他行政权力407项。“三门样本”的特点具体表现为：

第一，权力清单系统全面。一是权力主体全覆盖。清理规范范围涵盖了县、乡两级政府和各个政府部门的行政权力，在县域范围形成了横向到边、纵向到顶到底的行政权力清单。从这个意义上说，三门是浙江省乃至全国第一个完全符合中央提出的“权力清单”要求的县（市、区）。同时，厘清了县乡两级党委权力和村级组织权力，避免公共权力的“暗区”甚至“盲区”。二是清理范围全覆盖。纵观各地的实践，一般以常用的行政许可、行政处罚等单项或数项权力为主。三门县此次清理范围则涵盖了行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政监管、行政确认和其他行政权力等八类行政行为。三是清单内容系统性强。权力清单包括权力名称、权力编码、实施主体、办理科室、办理时间、权力依据、自由裁量、法定救济途径等要素；而其他地方权力清单内容很少涉及办理科室、办理时间、自由裁量等具体内容。

第二，权力清单综合运用。一是制定权力运行外部流程图，便于群众办事和监督。群众只需对照外部流程图，就对这件事怎么办、到哪里办、需要多少时间、提供什么材料都一目了然。二是制定权力运行内部流程图，强化内部层级管理。按照层级管理的要求，从权力的入口科员开始，到科长、局长，对他们如何行使法定权力、相邻层级之间如何实现互相制约和监督，通过内部流程图加以明晰。三是制定监督机制明示图，强化技术监督。围绕权力运行的关键事项、关键节点，在内部流程图中嵌入科学、有效的实时监察点，便于单位强化内部风险防控，为开发数字监察系统提供保障。四是制定风险预警图，强化自我防范。依托内部流程图，把风险类型和等级标注在权力运行轨迹上，标注了一级风险点3511项、二级风险点1817项、三级风险点3015项，对每个岗位上的办事人员进行提示和预警，形成权力自我约束机制，强化了廉政风险防控。

第三，率先实施形式审查和行政备案制。在完成行政权力清理和规范工作的基础上，重点向行政审批领域纵深推进。改变传统审批模式，探索实施“形式审查制”和“行政备案制”（简称“两制”）。一是制定实行“两制”的项目清单。以审批项目设立依据为重点，经过小组初审、征询部门意见、集体会审、法制办终审等程序，经县政府发文，确定行政审批项目实施形式审查88项、行政备案36项，并在网上公开。二是规范“两制”审批流程。将以往的“受理→初审→初核→复核→决定（备案）”五道程序，简化为“受理→决定（备案）”两道程序，初审、初核、复核等三个环节由窗口工作人员在受理时一并完成，从而实现“即审即办”。同时，规范了项目名称、条件设置和申请材料。

第四，引入了“顾客导向”。一是落实权力归口。为了体现便民原则，将法律意义上的“7+1”分类的行政权力重新进行归口，按业务性质进行分类，并与部门的内设科室一一对应，形成科室权力清单，配上权力运行流程图，使抽象的权力变得具体化、图形化。编制了各类办事指南，群众只需对照办事指南，便可通晓具体办事要求、负责人、地点等信息。二是推行场景式服务。每一个权力事项都按照“是否符合条件→需要带什么材料→到哪里办理→找谁办理→多长时间办理→救济途径”的流程设计，并提供相关表格供下载，获取相关服务，为服务对象创建一个虚拟的办事环境。三是建立回访制度。党代表、人大代表定期对办事群众进行回访，详细掌握办事群众对权力行使情况的意见和建议，并进行满意度评价，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，提高依法行政水平和增强服务意识。

第五，建立了公开体系。一是首创权力公开指南和公开目录。公开指南明确了公开主体、公开时限、公开责任等。公开目录明确了公开内容和公开时间表。公开内容主要包括权力清单和重点权力事项。在公开权力清单的基础上，公开了公共资源、公共资金等四大类132项重点权力事项，特别是对涉及25个部门的105项财政专项资金全程公开。在全省率先实施社会抚养费阳光征收，受到副省长的批示肯定。二是分批推进权力运行过程和结果公开。选择原县工商局、财税局、原计生局等六个部门和原小雄镇作为权力公开示范单位，推进行政权力运行过程和结果公开。原县工商局等部门不但公开了行政处罚结果，还公开了自由裁量标准和基本案情，实现了同案同罚。三是推进公开载体多样化。为满足群众不同层次的需求，以网上公开为“主战场”，同时建立了行政权力公开长廊和公开栏等实体公开平台，并建立“掌上三门”、政务微博、微信等公开平台，方便手机用户浏览和群众参与互动。

三、“三门样本”的启示

目前法治政府建设，尤其是县一级的法治政府建设还存在诸多不足，主要是县级政府职能的“错位”“缺位”“越位”的问题还没有根本解决；执法不严格、不规范、不文明和与民争利、失信于民等现象时有发生；对行政权力的制约和监督机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有完全解决。尤其是县一级地方政府权限的有限性和地方经济发展的法制需求之间的矛盾日益突出，导致改革进入利益格局深度调整阶段的攻坚期，各种问题盘根错节，可能会引发各种冲突和事件，直接威胁社会安全稳定。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，把一切权力都置于公民权利制约和监督之下，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，保证政府权力不被滥用，维护法律法规的权威性；而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。“三门样本”的生动实践，阐释了建立国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式的必要和重要：一方面，权力规范方便了群众办事，维护了民权民利。对于行政许可、行政确认、行政给付等授益性行政行为，精减办理环节、减少办理条件、缩减承诺时限，推行“即审即办、联审联办”，方便了群众办事；对于行政处罚、行政强制、行政监管等损益性行为，优化流程，让程序更为严谨、具体，加强制度约束和层级监管，使权力运行不以执行人的变换或执行人的主观意愿而改变，维护了群众权益。另一方面，权力规范促进了减权简权，审批提速，达到了约束公权力的目的。

公民权利和国家权力之间的互动关系是宪法与法律的精髓，公民权利的适当张力是民主国家的综合体现。宪法的实现，最根本的标志就是公民权利和国家权力的协调共振和良性互动。如果政府权力过大，公民的权利可能就会减少或削弱。法治社会授予政府一定的权力，目的是为保障公民的权利不受不法侵害。从这个意义上讲，在两者关系上，公民权利应该位于第一，国家权力次之，这样，才能实现公民权利和国家权力的平衡，也是我们“县域法治”的终极目标。从国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式的要求来看，与“权力清单”相应的公民权利“法律保护清单”也应列入公布范围。相对于旨在规范政府部门执政执法的“权力清单”，公民权利的“法律保护清单”应该旨在强调公民在法律法规范围内所享有的社会性福利。这两份清单是相辅相成、互为依托的。政府部门在哪些方面拥有执法权力，公民就在哪些方面享有相应的权利。具体说来，公民权利的“法律保护清单”的作用，应该表现在以下方面：

第一，“权力清单”公之于众，就是要让公众清楚地看到，政府部门和官员手中的权力是否“授予有据、行使有规”。具体到某个政府部门的某个官员，他可以行使哪些权力，每项权力可以行使到何种程度，在他的“权力清单”上都可以找到明确的答案。这就意味着，凡是超出“权力清单”所规定范围和程度的权力，由于没有合法的授权，都是无效权力或非法权力。政府官员如果擅自行使，就有违法行政之嫌，甚至可能发展成为职务犯罪。公布“权力清单”之后，既有利于人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督等外在形式依照“清单”监督官员的权力，也有利于官员依照“清单”内在地约束自己的权力，使官员首先弄清楚，自己到底能做什么，不能做什么，能做的应当通过什么样的程序去做，从而避免权力缺位、权力越位和胡乱作为。

第二，公民权利的“法律保护清单”，是对政府部门“权力清单”的补充，是对依法行政的进一步规范。政府部门的“权力清单”已经对其执法权力进行了列举，该干什么不该干什么都已经比较明确了。但是，政府部门毕竟还是站在一个主动者的角度上去执法的，执法限度往往靠主观感觉去把握，这就难免有“出格”的时候。但假如有了公民权利的“法律保护清单”，执法部门在执法的时候不仅要践行自己的权力，还要兼顾公民的权利，这就促使他们不时设身处地地换位思考，使自己的执法严格地处在一个框架之中，切实处理好严格执法与保障公民权利之间的关系。

第三，公布公民权利的“法律保护清单”，将更有利于公民依法保护自己的权利。公民虽然已经对政府部门的执法权力有了比较明确的了解，但当自己处在对方执法环境之中的时候，对自己还拥有什么权利，自己的权利在什么情况下该被认定受到了侵犯，大多数公民不见得充分了解。但如果公民权利的“法律保护清单”得以公布，公民在了解自己享有的权利的同时，将会在最大限度上维护和保障自己的合法权利，进而也会促使和规范执法者正确行使自己的权力。

引进公民权利，对官员权力进行监督制约，这是中国民主政治和法治建设的必由之路。现代法治社会本质上是“权利社会”而不是“权力社会”，公布政府部门的“权力清单”，归根结底还是要维护和保障公民的合法权利。“权力”只是手段，“权利”才是目的。“三门样本”的实践证明，公民权利的“法律保护清单”是对政府部门顺利执行“权力清单”的有力促进。

让权力清单进入科学的法治化轨道，会面临多方面的挑战和困难。因为，经济的快速良性发展与法治化建设之间是相辅相成的：没有良好的法治环境，经济不可能得到持续的发展；同样，缺少了经济的快速发展，法治化建设就失去了物质支持的基础。所以，要妥善处理好公共权力与私人权利的平衡、协调关系，从法律上、制度上体现和实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的国泰民安愿景。政府权力清单改革，必须从功利主义转向公民权利优先。

四、建立国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式的约束机制

“县域法治”模式可以这样定义：从特定的法治理念出发，在社会治理过程中固化下来的一套权力治理系统；用公式表述为：县域法治模式=法治理念+系统结构+操作方法。县域法治实质就是动员全体公民运用法律手段，监督和治理公权力行使者作为和不作为的违法犯罪行为，切实改变过去“法治就是用法律治理老百姓”的错误观念，以实现县域内的法治政通人和。

以往的“县域法治”模式更多重视权力约束，对于公民权利保护强调不多，特别是对于国家权力与公民权利的协调互动关系鲜有论述。我们认为，“县域法治”的本质是依法治官、依法治权，不再让权力无所顾忌；“县域法治”的目标，是以依法执政、依法行政为主线，以公正执法、公正司法为重点，把“县域”范围内的各项事业和工作以权力清单形式纳入法制轨道，并引入公民权利进行监督，努力追求达到公民权利和行政权力的平衡，让权力在公民权利监督的阳光下运行。如何处理公权力与私权利，公权力机关与社会、个人的关系，是“县域法治”的重点，也是“县域法治”的难点，同时，也是在“县域”弘扬法治文化、培育公民社会，为法治国家提供社会基础的关键。探索并建立“县域法治”模式的约束机制，正是实现国家权力与公民权利协调互动的必由之路。

（一）显性约束：建立“县域法治”的绩效测评体系

除了上文所涉及的是否盘清了权力“家底”，是否规范了行政行为，是否形成了制度笼子等规范性考量因素外，能否以及如何定量评价“县域法治”的绩效，对县域法治化程度进行数据化评价，是构建国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式的重要环节。因此，我们结合三门实践，按照国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式要求，探索性地提出建立“县域法治”的绩效测评体系。该绩效测评体系由1个测评量表、15个测评指标组成。评价标准可从15个方面界定，并以百分制记分值，具体如表1所示。

对测评量表的初步分析表明，测评指标1-10侧重“县域法治”的国家权力约束方面，测评指标11-15侧重“县域法治”的公民权利保护方面。假设测评指标1-10为“县域法治”绩效测评的横向变量，测评指标11-15可类推为“县域法治”绩效测评的纵向变量，整个量表构成对“协调互动”“县域法治”模式的综合考量。

（二）隐性约束：加强社会监督，推进“县域法治”

人民群众是县域法治的主体，监督制约权力是实现人民群众当家做主的根本保证。保证公权力依法行使，尤其需要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。在新形势下如何实现对权力运行的有效监督制约呢？

一是增强权力的透明度，做到以权利制约权力。不仅公布权力清单，加强党务、政务公开，而且，还要公布公民权利的法律保护清单，放大公民的监督权利。充分调动群众的积极性主动性，提高群众的监督意识和水平，完善举报人和证人保护制度，确保人民群众的监督权利得到行使。拓展群众监督的渠道，创造能够监督、方便监督的平台和条件。重视舆论监督和网络监督，健全网络举报和受理机制，充分发挥网民的监督作用。

二是以权力制约权力，增强制度的约束力。深化行政管理体制改革，解决政府管理职能“越位”“缺位”和“错位”等问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；深化司法体制和工作机制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法；深化财税管理体制、投资体制、金融体制和国有资产管理体制等方面的改革，铲除“四风”滋生蔓延的土壤和条件。把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、社会监督等结合起来，提高监督的整体效能。

（三）内在约束：培育法治文化，弘扬法治精神

法治的本质是一种文化。法治的含义不只是建立一套机构制度，也不只是制定一部宪法。法治最重要的是在一个国家文化中体现的法治精神。法治文化是文化培育的重要组成部分，具有文化的一般特征，是一种价值、一种信仰，一种思维方式，是不同于人治的全新的文化样态。培育社会主义法治文化，对于全面推进依法治国，对于国家的经济发展、政治进步、法治昌明、文化繁荣以及社会和谐具有基础性和根本性的作用。

法治模式的90%以上是由法治文化构成的。因为，法治模式根植于不同的文化、社会、传统、风俗、信念及各种制度中，由于文化背景的差异，决定了不同国家、不同区域法治的价值观。人类社会治理经历了经验治理，必将向科学治理和文化治理阶段发展。文化治理是社会治理发展的必然要求。无论在东方还是在西方，社会治理的本质及重点是围绕人性这一不变的主题。从这个角度出发，我们将文化治理作为县域法治模式的一项重要内容，并确立其在社会治理模式进程中的重要地位。

加强县域法治文化建设，要将过度的意识形态教育转变为宪法、法制和公民知识教育。在全社会加强有关公民知识的法制宣传教育，切实提高全体公民（包括领导干部和国家机关工作人员）的宪法意识和法制观念，增强全社会学法、尊法、守法、用法的意识和氛围，弘扬社会主义法治精神。努力培育社会主义法治文化，引导公民正确行使权利，依法保护权利，做一个学法、守法的合格公民。

五、结语

在本课题即将完成的时候，正值中国共产党十八届五中全会胜利召开。全会提出：实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。课题组认为，本课题提倡的国家权力与公民权利协调互动的“县域法治”模式，契合了“协调”发展的理念。只有坚定朝着“法治中国”的总目标，正确把握“国家权力与公民权利”协调互动的发展关系，逐步推进“县域法治”建设，才能有望驶入高效低耗的中国法治建设快车道。